建设部


关于印发《建设工程质量投诉处理暂行规定》的通知
1997年4月2日，建设部

各省、自治区、直辖市建委(建设厅)，计划单列市建委，解放军总后营房部，新疆生产建设兵团，国务院有关部门建设司(局)：
现将《建设工程质量投诉处理暂行规定》印发给你们，请结合本地区、本部门的实际情况贯彻执行。

建设工程质量投诉处理暂行规定
第一条 为确保建设工程质量，维护建设工程各方当事人的合法权益，认真做好工程质量投诉的处理工作，依据有关法规，制定本规定。
第二条 本办法中所称工程质量投诉，是指公民、法人和其他组织通过信函、电话、来访等形式反映工程质量问题的活动。
第三条 凡是新建、改建、扩建的各类建筑安装、市政、公用、装饰装修等建设工程，在保修期内和建设过程中发生的工程质量问题，均属投诉范围。
对超过保修期，在使用过程中发生的工程质量问题，由产权单位或有关部门处理。
第四条 接待和处理工程质量投诉是各级建设行政主管部门的一项重要日常工作。各级建设行政主管部门要支持和保护群众通过正常渠道、采取正当方式反映工程质量问题。对于工程质量的投诉，要认真对待，妥善处理。
第五条 工程质量投诉处理工作(以下简称“投诉处理工作”)应当在各级建设行政主管部门领导下，坚持分级负责、归口办理，及时、就地依法解决的原则。
第六条 建设部负责全国建设工程质量投诉管理工作。国务院各有关主管部门的工程质量投诉受理工作，由各部门根据具体情况指定专门机构负责。省、自治区、直辖市建设行政主管部门指定专门机构，负责受理工程质量的投诉。
第七条 建设部对工程质量投诉管理工作的主要职责是：
(一)制订工程质量投诉处理的有关规定和办法；
(二)对各省、自治区、直辖市和国务院有关部门的投诉处理工作进行指导、督促；
(三)受理全国范围内有重大影响的工程质量投诉。
第八条 各省、自治区、直辖市建设行政主管部门和国务院各有关主管部门对工程质量投诉管理工作的主要职责是：
(一)贯彻国家有关建设工程质量方面的方针、政策和法律、法规、规章，制订本地区、本部门的工程质量投诉处理的有关规定和办法；
(二)组织、协调和督促本地区、本部门的工程质量投诉处理工作；
(三)受理本地区、本部门范围内的工程质量投诉。
第九条 市(地)、县建委(建设局)的工程质量投诉管理机构和职责，由省、自治区、直辖市建设行政主管部门或地方人民政府确定。
第十条 对涉及到由建筑施工、房地产开发、勘察设计、建筑规划、市政公用建设和村镇建设等方面原因引起的工程质量投诉，应在建设行政主管部门的领导和协调下，由分管该业务的职能部门负责调查处理。
第十一条投诉处理机构要督促工程质量责任方，按照有关规定，认真处理好用户的工程质量投诉。
第十二条投诉处理机构对于投诉的信函要做好登记；对以电话、来访等形式的投诉，承办人员在接待时，要认真听取陈述意见，做好详细记录并进行登记。
第十三条对需要几个部门共同处理的投诉，投诉处理机构要主动与有关部门协商，在政府的统一领导和协调下，有关部门各司其职，协同处理。
第十四条建设部批转各地区、各部门处理的工程质量投诉材料，各地区、各部门的投诉处理机构应在三个月内将调查和处理情况报建设部。
第十五条省级投诉处理机构受理的工程质量投诉，按照属地解决的原则，交由工程所在地的投诉处理机构处理，并要求报告处理结果。对于严重的工程质量问题可派人协助有关方面调查处理。
第十六条市、县级投诉处理机构受理的工程质量投诉，原则上应直接派人或与有关部门共同调查处理，不得层层转批。
第十七条对于投诉的工程质量问题，投诉处理机构要本着实事求是的原则，对合理的要求，要及时妥善处理；暂时解决不了的，要向投诉人作出解释，并责成工程质量责任方限期解决；对不合理的要求，要作出说明，经说明后仍坚持无理要求的，应给予批评教育。
第十八条对注明联系地址和联系人姓名的投诉，要将处理的情况通知投诉人。
第十九条在处理工程质量投诉过程中，不得将工程质量投诉中涉及到的检举、揭发、控告材料及有关情况，透露或者转送给被检举、揭发、控告的人员和单位。任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害投诉人。
第二十条各级建设行政主管部门要把处理工程质量投诉作为工程质量监督管理工作的重要内容抓好。对在工程质量投诉处理工作中做出成绩的单位和个人，要给予表彰。对在处理投诉工作中不履行职责、敷衍、推诿、拖延的单位及人员，要给予批评教育。
第二十一条 本规定由建设部负责解释。
第二十二条 本规定自发布之日起实施。


提单中管辖权条款实际联系要求解读

吴星奎


中文摘要：提单管辖权条款通常约定由承运人所在国即主营业地法院管辖，但是也可能约定由第三国法院管辖，该国法院除被选择外，提单下争议与该国再无联系，对于这两种条款的效力，理论中颇有争议，司法实践中做法也不稳定，其根本原因在于我国《民事诉讼法》第二百四十四条的实际联系原则内涵没有得到正确的理解。从世界其它国家的立法和保护当事人利益等角度出发解读“实际联系原则”，应当认定前者有效后者无效。
关键词：提单管辖权条款；第三国法院；协议管辖；实际联系原则；
提单管辖权条款指规定如果提单当事人一旦发生争议，如果诉诸诉讼，则因提单或与提单有关的一切纠纷由某一特定法院或某地有管辖权的法院管辖的条款。关于其效力，除了极少数国家如意大利、澳大利亚明确否认外，大多数国家并没有明确的规定，绝对承认和绝对否认其效力的情况都不存在，往往依靠法院在司法实践中自由裁量。
对于协议管辖，我国《民事诉讼法》采取内外有别的规定。对于涉外协议管辖，《民事诉讼法》第二百四十四条规定：“ 涉外合同或者涉外财产权益纠纷的当事人，可以用书面协议选择与争议有实际联系的地点的法院管辖。”，对于“实际联系”的具体含义和范围，我国法律和最高人民法院的司法解释并没有作出相应的解释，在理论和实践中具有争议的有两点：第一、提单管辖权条款指向承运人主营业地法院，承运人主营业地是否与争议有实际联系？第二、如果第三国法院仅仅被当事人选择而与争议无其它实际联系，选择是否有效？本文试图从世界其它国家的立法和保护当事人利益等角度等角度，为我国法院正确认识“实际联系”的内涵提出若干意见和看法。[注释一]
一 司法实务的做法
以承运人主营业地与争议无实际联系而否定提单管辖权条款效力的案例有两则。
广州海事法院受理的中国人民保险公司广州分公司诉中波轮船股份公司海上货物运输合同纠纷一案，被告中波轮船股份公司在提交答辩状期间对管辖权提出异议，认为根据本案所涉提单管辖权条款的约定，因本航次载货船舶“WIENIAWSKI”轮是由中波轮船股份公司格丁尼亚分公司经营的，而其主要营业地在波兰，故本案应由波兰格但斯克VOIVODESHIP法院管辖，广州海事法院对本案不具管辖权。经审查，合议庭一致认为，本案属涉外海上货物运输合同纠纷，尽管承运人与提单持有人在本案所涉提单中对管辖权进行了约定，但该约定没有选择与争议有实际联系的地点的法院管辖，即没有选择合同签订地、合同履行地、诉讼标的物所在地、可供扣押财产所在地、代表机构住所地的法院管辖，提单中的协议选择管辖不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十四条的规定，故对该协议管辖不予采纳。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十八条规定：“因铁路、公路、水上航空运输和联合运输合同纠纷提起的诉讼，由运输始发地、目的地或者被告住所地人民法院管辖”。本次运输的目的地为黄埔港，该目的港在本院辖区内，故广州海事法院院对本案具有管辖权。 [ ]
在厦门海事法院受理的原告中国人民保险公司香港分公司诉被告荷兰铁行渣华邮船公司货损赔偿案中，被告提出管辖权异议，认为根据本案提单管辖权条款关于“运输合同项下任何诉讼必须由鹿特丹法院审理，其他法院无权审理有关纠纷”的规定，我国法院无管辖权。法院认为，鹿特丹仅为被告公司的总部所在地，非本次海上运输的签订地、起运地、中转地、目的地及海事事故发生地，与争议无实际联系，故驳回了被告的异议。[2]
以第三国法院与争议无实际联系而否定其管辖权的有太平洋恩利渔业（香港）有限公司速耐干伊斯特海运公司、东风运输有限公司货损货差纠纷案，东风运输有限公司依据提单管辖权条款提出异议，被大连海事法院驳回，东风运输有限公司向辽宁省高级人民法院提出上诉，请求二审法院撤销一审法院的裁定，辽宁省高级人民法院认为：EASTWINDS/LMONTEVIDEO SHANGHAI提单中虽规定“有关提单的所有争议应提交英国伦敦高等法院裁决，适用英国法律”，但是，该规定违反涉外合同纠纷的当事人可以用书面协议选择与争议有实际联系的地点的法院管辖的规定，应当认定为无效。据此，辽宁高院裁定驳回上诉，维持原裁定。[3]
二 理论上的争议
我国的协议管辖要求所选法院必须与争端有实际联系，这受到我国很多学者的批判和指责，李浩培先生就曾经指出：“订立契约以进行国际贸易的法律主体，不论是自然人或法人，通常属于不同国籍的国家。这些法律主体通常倾向于维护其各该本国的司法制度的威望，而对于对方的司法制度未免抱有不信任感。要求选择与争议有实际联系的地点法院管辖就是排除选择中立法院的可能性，其结果可能是双方当事人因此不能就达成国际贸易的契约而对国际经济往来的发展不利”。[4]
如果当事人选择一国法律作为合同准据法且接受该国法律管辖，除此之外该国与争议再无联系，最高人民法院奚晓明法官认为选择该国法律本身就与案件有了“实际联系”，其理由是：“单就对整个合同关系的处理而言，当事人所选择的处理纠纷所应当适用的法律，无疑对处理该合同争议具有更为紧密和更为实际的联系，有关合同的争议都必须依据有关准据法来解决。从这个角度说，当事人选择了适用该第三国法律作为准据法这一事实本身，就使得该国法律与当事人之间的合同履行乃至合同纠纷的解决，有了内在实质上的联系，该国由此成为与本案具有了‘实际联系’”。[5]
三 实际联系原则的内涵
在列举的前两个案例中，法院以承运人主营业地与争议无实际联系而否认提单管辖权条款的效力的做法明显是过于扩张自身的管辖权。我国对于协议管辖是内外有别的，对于国内案件，《民事诉讼法》第二十五条规定：“合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”，对于涉外合同，则应遵循上述《民事诉讼法》第二百四十四条的规定，而第二百四十四条并没有采取第二十五条的列举式规定，而是笼统地要求具有“实际联系“即可，其范围更为广泛，上文广州海事法院的判决即混淆了内外有别规则。厦门海事法院认为，承运人总部所在地与案件无“实际联系”，这种认定也是没有理由的。承运人总部或主营业地一般也是其国籍所在地、而“原告就被告”是一项国际民商事诉讼管辖的基本原则，一般来说，提单管辖权条款绝大部分都是指定承运人主营业地法院管辖，认为承运人主营业地与争议无“实际联系”无疑从根本上推翻了提单管辖权条款效力的根基，而从我国的国情出发并不宜采取此种极端的做法。
如果提单管辖权条款指向的第三国法院仅仅是被选择，或除此外还选择了第三国法律作为解决争议的准据法，这种情况下其选择不应被认为有效，理由阐述如下。
（一） 这和很多国家的法律以及国际条约草案的规定一致，符合我国国情
对于当事人能在多大的范围内通过协议确定管辖法院的问题，各个国家的立法很不一致。有些国家允许当事人只能选择与案件争议相关国家的法院管辖，英国、德国、法国等则尊重当事人的意志，允许当事人任意选择外国法院管辖，正是由于这种冲突的存在，《海牙民商事管辖权及外国判决公约（草案）》对二者进行了折中，它只要求“与某一特定法律关系有关的争议”，并不要求有实际联系，如此可以限制当事人选择不合理、不方便的法院以规避法律。[6]此草案的2004年版本《排他性选择法院协议公约》第三条也同样要求争议“与某一特定法律关系有关”。实际上，在涉外民商事管辖权的确定上，各国都呈现出日益扩张的趋势，以实现本国的各种利益，涉外民商事诉讼管辖权冲突目前达到了白热化的程度，虽然过度扩大己方管辖权、无视其它国家的司法权的后果必然是招致其它国家的报复而对己不利，但是在协议管辖“实际联系”要求方面，很多国家都有此规定，我国作出此规制并不会引起其它国家的敌视和报复。
英国等国家的当事人可以选择任意法院协议管辖（不区分当事人）的做法并不值得我国仿效，作为传统的海运大国，英国的海事法律和司法在世界上具有巨大的影响，如各国海上保险法基本上以英国1906年《海上保险法》为蓝本，很多海事诉讼和仲裁也在英国进行，在英国，真正由英国本土的货主提起的诉讼数量很少，大部分诉讼都是国外的当事人根据提单的管辖权条款提起的，因此英国当然会极力鼓励任意选择的有效性，不要求争议和英国法院有实际联系。从我国的国情出发，与其不区分国内外当事人统一承认协议选择任意法院的效力，不与采取务实的内外有别的做法，涉及到我方当事人时适用《民事诉讼法》要求有实际联系从而否认选择第三国法院条款的效力，涉及双方提单当事人都是外国人时适用我国《海讼法》第八条，我国法院不必与纠纷有实际联系即有管辖权，如此一方面扩大了我国法院的管辖权，一方面有维护了国内货主的利益。
（二） 排除第三国法院管辖符合我国《民事诉讼法》和《海诉法》“实际联系”要求的本来含义
有论者如奚晓明法官认为，选择第三国法律足以使第三国与争议有实际联系，这种理由是不科学的。选择一国法律并不足以使该国取得管辖，否则又何以有国际私法中外国法的适用？选择一国法律作为准据法与一国对该争议具有管辖权二者并无必然的、因果的联系，因此选择第三国法律作为准据法并非使得争议与该国有“实际联系”。事实上，当事人没有选择准据法而只是选择第三国法院管辖的情况下，依据第三国的冲突法规则，第三国一般也会适用其本国实体法来裁判案件，那么按照这种逻辑，只要选择了第三国法院管辖，无论选择了第三国法律为合同准据法与否，第三国法院都有管辖权。这种推论是荒谬的，仅仅选择第三国法院这一因素不能使争议与第三国有“实际联系”，否则，合同中的法院选择条款指向任何一国法院都被认为有效，那就没有必要作“实际联系”的限制了。当事人所选择的法院取得管辖权是目标，而装货港、卸货港、承运人主营业地在其所选择法院所在国则是该法院取得管辖权的媒介、工具和手段，仅仅选择法院本身不能即是目标又是媒介。
我国《海诉法》第八条规定：“海事纠纷的当事人都是外国人、无国籍人、外国企业或者组织，当事人书面协议选择中华人民共和国海事法院管辖的，即使与纠纷有实际联系的地点不在中华人民共和国领域内，中华人民共和国海事法院对该纠纷也具有管辖权。”从此条规定可以无可辩驳地推导出，单纯的第三国法院被选择并不能使得该国与纠纷有“实际联系”，“实际联系的地点”与“书面选择中华人民共和国海事法院管辖”是并列关系，而不是包含与被包含关系。从立法语言的前后协调一致考量，《海诉法》作为《民事诉讼法》的特别法，同一词组不会表达不同的意思，二者“实际联系”的含义应当是统一的。
最高人民法院也一贯持此种态度，最高院民四庭在《涉外商事海事审判实务问题解答（一）》第一条规定：“理解‘与争议有实际联系’，应当综合考察当事人住所地、登记地、主要营业地或营业地、合同签订地、合同履行地、标的物所在地等诸多因素”。[7]但是依据法律解释的同类规则，集合概念中列举的一些种类的事务，其未尽事项的扩大解释应当限于与所列举的事务属于同类。[8]虽然对选择第三国法院管辖是否有效没有规定，但是选择第三国准据法且选择第三国法院管辖显然不是具体、实在的与争议有实际联系，与以上列举事项并不同类。
（三） 有利于保护我国当事人的利益
关于提单管辖权条款的效力，除意大利、澳大利亚等少数国家明确否认外，大多数国家没有明确规定，基本态度是权衡国内贸易和航运的利益轻重后，在基本肯定其效力的基础上又施与种种限制。我国是一个航运和贸易大国，据据《联合国贸发会2005年海上运输回顾》的统计，2004年中国大陆的贸易份额占全球百分比是6.2%，商船吨位占全球比例为6.8%，[9]可见，船货双方的利益都很重要，基本上应该给予同等保护。在基本肯定提单管辖权条款的效力以取得其它国家法院对我国航运企业提单中国法院管辖权条款承认的前提下，也要对其进行必要的限制以保护国内货方的利益，因为货方为了一笔不大的索赔遵照提单管辖权条款去外国法院起诉的话，面对的是陌生的法律和环境、高昂的诉讼和交通费用、判决承认和执行上的周折和不确定等，这种情况下货方大多数情况下会被迫放弃诉讼。一概承认提单管辖权条款的效力显然不利于国内货主的利益，实践中也极少有国家采取。以第三国法院与争议无实际联系排除第三国法院的管辖权是对提单管辖权条款给予限制、方便国内货主诉讼的一个很好的理由和办法，没有理由应当抛弃。由于第三国法院与争议一般无利益纠葛，一般也不会以对等原则予以报复，即使如此，由于中国海事法院的影响力等因素所致，外国船公司提单约定中国法院为第三国法院管辖的情形是很少见的，这种担心就纯属多余了。
注释[一]若当事人都是外国居民，根据我国《海事诉讼特别程序法》（以下简称《海诉法》）的规定，不要求有实际联系，本文讨论提单持有人为我国国内居民的情形。
参考文献
[1]中保广州分公司与中波轮船公司管辖纠纷http://www.sol.com.cn/new56/wl_msg.asp?id=27081[EB/OL]．2006／10／06．
[2] 荷兰铁行渣华邮船公司依提单管辖权条款提出管辖权异议因该地与争议无实际联系被驳回案．http://www.ylbj.com.cn/falv/Article/haishipanli/200306/870641.html /[EB/OL]．2006／10／06．　
[3]金正佳．中国海事审判年刊（1999）[M]．北京：人民交通出版社，2000．332．
[4]李浩培．国际民事程序法概论［M］．北京：法律出版社，1996．64．
[5]奚晓明．论我国涉外民商事诉讼中协议管辖条款的认定（上）［J］．法律适用，2002，（3）：11－17．
[6]韩德培．国际私法问题专论［M］．武汉：武汉大学出版社，2004．291．
[7]涉外商事海事审判实务问题解答（一）［J］．涉外商事海事审判指导，2004（01）：45－83．
[8]致远．系统解释法的理论与应用（下）［J］．法律适用，2002，（3）：47－51．
[9] UNCTAD.REVIEW OF MARITIME TRANSPORT http://www.unctad.org/en/docs/rmt2005ch3_en.pdf [EB/OL]．2006／10／06．
作者系中山大学国际法2005级国际法研究生，email:akuina@163.com