行政赔偿的归责原则

贾东


国家赔偿法上的归责原则是指国家承担赔偿责任的依据和标准，也就是国家为什么要对某一行为承担赔偿责任，损害发生后，是由于侵权行为人的行为违法，还是由于行为人实施某一行为时主观有过错，抑或是由于什么其他的原因，国家才承担赔偿责任。我国国家赔偿法中的行政赔偿适用的是违法归责原则。国家赔偿法第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家只对违法行使职权的行为才承担赔偿责任，如果行使职权的行为是合法行为，国家不承担赔偿责任。国家赔偿法之所以采用违法归责原则，是因为违法原则与其他原则相比有诸多优点，与依法治国、依法行政原则及行政诉讼法的规定也协调一致，便于操作，也有利于保护受害人获得国家赔偿，比较符合国家赔偿的特点。
违法归责原则是确定国家赔偿责任的基本准则，对于国家赔偿义务主体和赔偿请求人来说，什么是违法、哪些行为构成违法行为并可能导致国家赔偿责任等问题是十分重要的问题，所以，正确理解和适用国家赔偿法采用的违法归责原则具有十分重要的意义。
首先，违法归责原则中的"法"是广义的法。既包括实体法，也包括程序法；既包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和精神。之所以对违法原则作广义理解，是因为国家机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律规范的约束，违反任何层次的规范，都应当视为违法。国家机关及其工作人员的管理活动中，除了各类法律行为之外，还存在大量的事实行为。对于事实行为，法律不可能规定详尽统一的行为标准，由于不符合某种标准的事实行为造成他人损害的，国家不能以该行为没有违反法律为由拒绝承担赔偿责任。此外，在国家管理的很多领域，目前尚无明确的法律规范作为行使权力的依据，法律精神和基本原则是判断职权行为的主要标准，如果以具体的法律规范作为依据或标准，必然造成很多实际受害人无法取得国家赔偿的结果，这显然是不公平的。而且还应当看到，国外没有一个国家对国家赔偿法中的违法概念作狭义解释，相反都不同程度地作了扩张解释。很显然，传统意义上的违法归责原则仅指违反严格意义上的法律规范，这种理解失之过窄。为了更为有效地保护国家侵权案件受害人的合法权益，防止国家机关或国家机关工作人员规避法律、滥用职权，应当对违法归责原则中的违法作广义理解。违法除指违反严格意义上的法规外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这种理解有利于解决诸如公务人员打骂当事人等侵权行为造成的损害赔偿问题。虽然公务人员的行为并非法律预先规定禁止的，但违反了尊重人权原则，因而国家对此类行为造成的损害应当给予赔偿。
其次，违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。作为违法是指侵权主体以积极的作为方式表现出来的违法情形。例如，司法机关的错判、错捕、错拘行为，行政机关的违法处罚、违法采取强制措施等行为均是作为性违法。不作为违法是指侵权主体拒绝履行或拖延履行其承担的职责和义务的违法情形。必须注意的是，认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提，也就是说，如果国家机关或国家机关工作人员没有履行法定的或本身职责确定的义务，其不作为行为给受害人造成了损害，那么，国家应当对此承担赔偿责任。如果法律赋予国家机关或国家机关工作人员在特定情况下作为或不作为的自由裁量权，除非国家机关或国家机关工作人员的不作为行为已经达到令正常人不能容忍的地步，否则，国家对此不承担赔偿责任。不作为还包括不当延误，即疏忽、怠惰、无故迟缓。如果法律明确规定了作为的期限或时限，未在该时限内作为即构成违法不作为，但如果法律没有规定作为的时限，就必须考虑为此设定一个合理期限。通常应当考虑公务活动的难易程度、处理此类公务的惯用时间、当时的客观环境及是否存在不可抗力等因素的干扰和阻碍，等等。
最后，违法归责原则既包括法律行为违法，也包括事实行为违法。法律行为违法容易理解，事实行为违法是指国家机关及其工作人员违法实施的不直接产生法律效果的行为。例如，政府机关提供咨询、实施指导、发布信息等都是事实行为。由于政府提供错误的指导或信息而遭受损害的，虽然政府的行为可能不是严格意义上的法律行为，而是一项事实行为，但政府仍然应当对此承担赔偿责任。
综上，违法的具体情形包括以下方面：第一，国家侵权主体的行为违反法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；第二，国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反了法的基本原则和精神；第三，国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反了对特定人的职责与义务；第四，国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。

作者：贾东
黑龙江省黑河市人民政府办公室


黑河市人民政府办公室关于印发黑河市城区廉租住房项目建设和廉租住房管理办法的通知

黑市政办字〔2010〕34号


中、省、市直各有关单位：
《黑河市城区廉租住房项目建设和廉租住房管理办法》已经市政府研究通过，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。
　　
　　
二○一○年六月二十五日



黑河市城区廉租住房项目建设和廉租住房管理办法

第一章 总 则
　　第一条 为加强我市城区廉租住房项目建设和廉租住房管理，逐步解决城区低保、低收入家庭住房困难，管理好已入住的廉租住房，根据有关法律、法规、政策规定，制定本办法。
第二条 本办法所称廉租住房项目，系指集中新建及在棚户区改造、经济适用住房、普通商品住房建设项目中配建的，单套面积50平方米左右的，主要用于解决低保、低收入家庭住房困难的项目。
　　第三条 本办法所称的廉租住房管理，系指实物配租的廉租住房、个人完全产权的廉租住房、共有产权的廉租住房的建设与管理。
第四条 廉租住房建设和分配按照政府主导与市场化运作相结合，统筹规划、合理布局、因地制宜、“租售并举”和“公开、公平、公正”的原则，切实改善低保、低收入住房困难家庭的住房条件。
第五条 市政府是廉租住房项目建设和廉租住房分配及管理的组织实施主体和责任主体。
　　市房产局作为住房保障工作的主管部门，要协调发改委、财政局、住房和城乡建设局、监察局、审计局、国土资源局、城乡规划局、环保局、物价局、地税局等部门做好廉租住房建设项目的立项、规划许可、用地许可、环评、施工许可、资金拨付、税费优惠及廉租住房的分配和管理，各相关部门要按职责分工做好协同配合及有关工作。
　　第二章 项目计划管理
　　第六条 廉租住房建设纳入政府住房建设规划，市房产局、发改委、财政局共同编制年度廉租住房建设计划和实施方案，并于每年十月底前将下一年度廉租住房建设计划和实施方案报省相关部门。
　　第三章 项目建设管理
　　第七条 廉租住房建设项目必须认真执行《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《民用建筑工程节能质量监督管理办法》等有关法律、法规和规章，依法实施建设管理。
第八条 廉租住房建设项目实行项目法人责任制。市政府对廉租住房建设项目负总责。市住房保障工作办公室为廉租住房的管理机构。黑河市城市建设投资开发有限责任公司或廉租住房实施机构为项目法人，负责项目建设管理工作。
第九条 廉租住房项目建设实行招标投标制。廉租住房项目的设计、施工、监理单位依法实行招投标。项目管理部门要将招投标文件在政府网站及公开媒体上予以发布，不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标程序。严格履行招标、投标、评标程序。
　　第十条 廉租住房项目建设应选择具有相应资质的设计单位和施工企业进行项目设计和项目建设。廉租住房建设项目选用的建筑材料和设备，其质量必须符合国家和省规定标准。广泛应用新材料、新工艺、新技术和新设备，推广节能、省地、环保型住宅。
　　第十一条 廉租住房项目建设实行合同管理制。项目法人要与工程建设的设计、施工、监理企业依法签订合同，并监督设备材料供应企业提供的设备材料质量。
　　第十二条 集中新建廉租住房建设项目，可以根据建设地点的实际情况建设适当规模的商服用房及物业管理用房。按商服用房的占地面积缴纳土地出让金。
　　第十三条 棚户区改造中低保、低收入住房困难家庭回迁安置的，为其建立廉租住房档案，纳入廉租住房管理。
　　第十四条 享受棚户区改造优惠政策的棚户区改造、经济适用住房及其他政策性住房建设项目中由开发建设单位无偿提供5%的廉租住房，在办理项目审批前签订供房合同，合同内容应包括套数、面积、楼栋号、单元号、房号、建设标准、交付时间、违约责任等相关内容。廉租住房实施机构参与项目的招投标、质量监督、竣工验收等工作。
　　第十五条 廉租住房建设户型标准要控制在单套面积50平方米左右。简单进行室内装修达到基本入住标准。
　　第十六条 廉租住房建设项目实行分户竣工验收，在建设工程竣工验收前，市住房保障工作办公室组织市廉租住房实施机构、设计、施工、监理等单位对每个廉租住房自然间进行检查验收。未经验收或验收不合格的，建设单位不得组织建设工程竣工验收。
　　第十七条 建筑工程质量监督机构应当加强对廉租住房项目的建设及竣工验收的监督检查，对建筑质量不合格、建筑材料质量达不到要求及竣工验收程序不符合规定、工程实体质量或使用功能存在明显缺陷的，要责令建设单位整改。整改合格后，方可允许建设单位组织工程竣工验收。确保廉租住房交付时，供水、供电、供暖、电信等设施达到使用要求。
　　第十八条 建立健全廉租住房建设项目档案。从项目设计到竣工验收等环节的图纸、文件及相关资料，都要严格按照档案管理有关规定收集、整理和归档，档案管理应当由专人负责并严格履行职责。
　　第四章 项目资金管理
　　第十九条 多渠道筹集廉租住房建设资金。建设资金主要来源包括：市房产局会同市发改委、财政局向上争取中央预算内投资和省级预算补助资金；市财政预算安排的资金，土地出让金净收益10%以上的资金，住房公积金增值收益扣除风险准备金、管理费和经市政府批准用于管理设施建设、设备改造等专项资金后的资金；廉租住房专项补助资金结余部分。
　　第二十条 廉租住房建设资金，实行专户管理、分账核算、专款专用，不得以任何形式截留、挤占、挪用。市财政局按照廉租住房项目建设进度及时拨付资金。
　　第二十一条 廉租住房建设项目资金的筹集、管理和使用由审计部门负责审计，纪检监察机关负责监督。
　　第五章 廉租住房出租、出售管理
　　第二十二条 出租的廉租住房是指市政府出资购置或建设，向符合实物配租条件的城市低保家庭提供的廉租住房。
第二十三条 出售的廉租住房是指市政府以建安成本价的60%出售给实物配租户和以成本价或低于市场价出售给低保、低收入、住房困难家庭的廉租住房。廉租住房出售可采取“个人完全产权廉租住房”、“共有产权廉租住房”两种方式。
　　个人完全产权廉租住房是指实物配租户按建安成本价的60%购买的和低保、低收入、住房困难家庭以成本价或低于市场价购买的廉租住房。
　　共有产权廉租住房是指在城市棚户区改造项目中回迁安置的低保、低收入、住房困难家庭上靠户型面积使用中央预算内投资和省级配套资金的；在城市棚户区改造项目中回迁安置的享受上靠户型优惠价格的，分别按照各自所占资金比例在《房屋所有权证》上标明各自所占份额的廉租住房。
　　第二十四条 廉租住房保障对象购买廉租住房，须与市住房保障工作办公室签订《购房合同》。合同中应载明购房金额和产权比例、支付方式、房屋处置的约束条件、物业管理、违约责任以及相关争议解决办法等内容。
　　第二十五条 保障对象购房后可以申请办理房屋权属登记，领取《房屋所有权证》。市房产局发放《房屋所有权证》时，应当在“附记”栏中标明“个人完全产权廉租住房”或“共有产权廉租住房”。
第二十六条 市房产局要将廉租住房售房资金和回收的中央预算内投资及省级配套资金，全额缴入市廉租住房资金专户，专项用于廉租住房建设，不得挪作他用。严格管理，分账核算，由同级财政部门监管，同级审计部门监督。
　　第六章 廉租住房使用和管理
　　第二十七条 廉租住房应按照《物业管理条例》的规定组织实施物业管理，为其提供物业管理和其他服务工作。
　　1、实物配租房暂不收取房租，实行自修自住，物业服务费实行减半收取。
　　2、取得完全产权和共有产权的廉租住房业主应按规定缴交物业专项维修资金，用于物业的共用部位、共用设备、设施，大中修或更新改造。正常缴纳物业管理费，用于物业的共用部位、共用设备、设施的日常维修。自用部位、自用设备、设施维修养护由业主负责。
　　第二十八条 入住的廉租住房达到限定的年限后，该房屋可以进入房地产市场进行交易。出售廉租住房的家庭，不再享受保障性住房的政策。
　　1、按照建安成本价60%购买廉租住房的实物配租户，在办理《房屋所有权证》后10年内不得出售、出租、转让、赠与等。办理《房屋所有权证》满10年的，上市交易时补交购房时的40%优惠的差价款。
　　2、按照成本价或低于市场价购买廉租住房的保障对象，在办理《房屋所有权证》后5年内不得出售、出租、转让、赠与等。办理《房屋所有权证》满5年的，上市交易时正常缴纳各种税费并按不低于当年基准地价的10%比例补交土地出让金。
　　3、实行共有产权管理的廉租住房，在办理《房屋所有权证》后5年内不得出售、出租、转让、赠与等。办理《房屋所有权证》满5年后可上市交易。上市交易时，在棚户区改造项目中回迁安置的低保、低收入家庭上靠户型面积使用中央预算内投资和省级配套资金的收回政府投入资金。
　　第七章 监督检查
　　第二十九条 对实物配租户擅自将廉租住房出售、出租或改做其他用途的，由市房产局牵头，组织相关部门根据有关规定依法进行查处。
第三十条 对弄虚作假享受实物配租房或骗购廉租住房的个人，已入住的，由市住房保障工作办公室限期退出，责令其按市场租金价格补交房租，并依法追究本人和相关单位负责人的责任；未入住的，无条件收回，并依法追究本人和相关单位负责人的责任。
　　第三十一条 对廉租住房项目建设和廉租住房管理中玩忽职守、滥用职权、弄虚作假、贪污受贿和截留、挤占、挪用、克扣工程建设资金的单位和个人，要依法依纪严肃处理；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第八章 项目建设和廉租住房实施机构
　　第三十二条 成立廉租住房建设和廉租住房管理的专门实施机构，负责廉租住房建设和后续管理工作。其主要职责是：
　　1、按市政府廉租住房建设年度计划和实施方案的要求，负责办理项目审批手续和项目建设及管理；
　　2、负责交付使用后的廉租住房后续管理工作；
3、负责共有产权份额界定和出具相关手续；
4、对实物配租房实施物业管理和房屋维修养护及收取相关费用；
5、负责认定和出具廉租住房出售的相关手续；
6、对实物配租户、个人完全产权、共有产权的廉租住房使用情况进行监督和检查，对有问题的住户进行告诫和责令改正，并及时通报市住房保障工作办公室。
第九章 附 则
　　第三十三条 本办法自发布之日起施行