我国行政程序法治的现状及对策分析

陈启超


内容提要 行政程序法治是依法行政的基础和重要内容。我国行政程序法治中存在着：顽固的传统观念严重影响、制约着我国行政程序法治的健康发展；行政程序立法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法；司法审查范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督；司法不独立及司法腐败；行政执法“有法不依、执法不严、违法不究”等问题和不足。针对存在的问题，作者提出了诸如转变传统观念，深入司法改革、实现司法独立，进行统一的行政程序立法，扩大司法审查范围和严肃行政执法等简要的对策分析。

关键词 行政程序法治 司法审查 行政执法 对策分析

一、行政程序法治的重要性及其简要回顾

追求程序正义，在我国日益引起法学家和立法机关的重视。行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。（1）
行政法治，又称依法行政（Administration According to the Law)，是指行政权力的取得和行使都必须依据法律的规定并依照法定的程序，既不得越权和滥用职权也不得失职，一切行政行为都要接受监督，违法行政行为要承担相应的法律责任。（2）行政法治，除了要贯彻一般的法治原则外，还必须贯彻职权法定、越权无效、法律保留、依程序行政、职权与职责相统一和司法救济等原则，以指导和规范行政权力取得和行使的整个过程。“依法行政”之中的“法”，固然包括实体法，但行政程序法更是其应有之义。如果把行政法治看作行政方面的法治状态的话，那么行政程序法治就是实行行政法治的重要手段、方法或者步骤。行政程序法治是依法行政的关键和重要内容。没有行政程序法治，也就不可能实现行政法治。在张扬程序正义的今天，对行政程序法治应该引起我们足够的重视。
我国现代行政程序法治的建设开始于80年代社会主义法制的重建。1982年，我国宪法正式确认行政立法，规定国务院有权制定行政法规，国务院部委有权制定行政规章。以后的《地方组织法》又规定省、直辖市、自治区人民政府、省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府亦有权制定行政规章。1987年国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，根据一定的准司法程序，处理劳动争议案件。1993年，八届人大一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1989年《行政诉讼法》的出台，可以说是我国行政法治进程中的一个里程碑，它是新中国历史上第一部具体规定行政相对人在认为具体行政行为侵犯其合法权益而可以向人民法院寻求司法救济的法律，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。之后，相继有1990年的《行政监察条例》和《行政复议条例》、1994年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》、1999年的《行政复议法》，以及2000年的《立法法》。这些立法，代表着中国行政法治的基本成就。尤其是《行政处罚法》的颁布实施，是我国行政程序法治最典型的立法。该法较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，其所规定的各项行政程序制度，特别是听证制度，对于保障行政行为公正合理地进行，防止行政执法人员滥用权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有特别重要的意义。（3）

二、我国行政程序法治存在的问题

我国在行政程序法治上，已经取得了比较可观的成绩，迈出了可喜的一步。但仍然存在着一些严重的问题和不足，需要我们认真面对，慎重对待。这里，不妨分析如下：
（一）传统观念的顽固存在，严重影响、制约着我国行政程序法治的健康发展。
这些传统的观念包括：“重实体、轻程序”的观念，把行政法（包括行政程序法）看作是“治民之法”、“管理法”的观念，“长官意志”、“权大于法”的观念，以及传统的“无讼”观念，等等。这些观念从不同的角度，在不同的方面，有着不同的表现。
从行政机关方面来看，封建传统中的“官本位”和“家长制”的思想顽固不化。在行政执法实践中，往往是“长官意志”：“我说了就算，什么法不法的？”有程序规定不照办，没有程序规定更好办。程序算不了什么，即使违反了程序也不算违法，也不用承担什么责任。办事拖拉，官僚主义严重；不公开办事程序，“暗箱操作”；不平等对待，搞权力“寻租”；以权谋私（包括“小团体”）、谋钱，贪污腐败；等等，普遍存在。有的行政机关及其工作人员对于相对人的起诉和法院的行政审判活动，至今仍有不满、抵触情绪，不应诉，不答辩，不执行法院已生效的裁判文书，甚至（通过有关行政领导）对审判人员施加压力，对原告方刁难报复等现象仍然存在。从行政相对人方面来讲，由于受“无讼”文化传统（孔子：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”《论语·颜渊》）根深蒂固的影响，老百姓仍然报着“饿死不做贼，屈死不告状”的信条，轻易不敢去“民告官”！即使“告”了，往往会因畏“官”而违心地接受“调解”、撤诉；即使告“赢”了，也往往会颤颤惊惊，害怕此生不得安宁！从法院方面来讲，有案不受、变相“调解”、“动员”撤诉、久拖不结、官官相护等司法不公现象，还不同程度地存在着。这些都严重影响、制约着我国行政程序法的健康发展。
（二）行政程序立法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法。
这方面的问题，体现在：
1、行政程序法治缺乏明确的宪法规定，致使我国的行政程序立法不发达。
我国是一个成文法传统的国家。在我国不可能存在类似于普通法传统中的自然正义原则，也不会有类似于美国宪法中正当程序条款的规定，虽然我国的一些行政法学者会将现行宪法中的第2条第3款以及第27条（4）的规定，视为保障国家权力行使符合正义要求的宪法基础；然而，这样的认定并没有多少说服力。（5）实践也证明，这些规定并未为我国现代行政程序法治的建立和发展，提供直接的宪法原则和动力。由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导，致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态；致使行政程序的制定者们不能对行政程序的公正性或者正当性予以足够的重视，不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序；致使行政程序往往逃不出服务于强化国家行政管理目的的窠臼，缺乏对公民、行政相对人权益的足够重视和保护。
2、缺乏统一的行政程序立法， 在已有的行政程序立法中，往往重事后程序，轻事前和事中程序。
正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求，缺乏应有的统一规划，我国的行政程序立法往往是各个行政部门各自为政，各行其是，表现为具体问题、具体部门、具体地方、具体规定，所以，出现行政程序设置不科学、不统一，发生权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐、影响行政效率等现象，就不足为怪了！同时，从行政活动范围的多样性而言，不同种类的行政行为适用不同的程序要求，确实有其必要性；但是，如果对行政程序性约束是否设置以及设置的模式等问题都要由行政机关自己决定的话，那么行政偏私和专横就很难避免。
并且，在我国已有的有关行政程序立法中，往往存在重事后程序，轻事前和事中程序的问题。比如，往往强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等，而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取意见等程序要求。这也是我们以后的行政程序立法应该引起重视的！还有必要指出的是，像行政许可、行政强制、行政征收、行政调查、检查和行政确认等大量的行政行为，尚没有纳入行政程序法治的轨道（行政许可法、行政强制法目前正在制定、起草过程中），这给行政机关留下了太大的自由裁量权，容易造成滥用职权。
3、行政程序由行政机关自身设定，结果往往是扩大自己的权利，增加相对人的义务，权利义务不对等。
过去，我国有关行政活动程序的立法绝大多数都是由行政机关自身制定的（现在多数立法也往往是由行政机关主持起草的），行政机关具有宪法上的“国有”立法权（制定行政法规、规章的权利）。长期以来，缺少统一的、规范立法权力行使的法律（直到2000年3月15日才通过、公布了《立法法》，自2000年7月1日起施行，从实施效果看，对立法行为的约束好像并不明显；2001年11月16日国务院才制定公布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，自2002年1月1日起施行），行政机关往往都从自身或部门利益出发，争相行使立法权，通过立法扩大其权力。由于行政机关立法的出发点，关注的是自身利益，所以往往是限制自身权利的少，增加行政相对人义务的多；轻视程序性规定，忽视对行政相对人权益的保护。比如最典型的，我国《行政复议法》第14条的规定，赋予了国务院以最终裁决权，这实是国务院“不想当被告”的缘故！
还有，关于时效程序的规定，往往也不对等。对相对人规定有明确的时效，违反时效将会失去本可得到的权益，或受到行政处罚（如未在一定时限内交纳税费等）；而行政机关自己在外部行政法律关系中却很少受到限制，只是在这几年《行政处罚法》和《行政复议法》的立法中，才开始有这方面的规定。
4、行政程序的参与性弱，透明度低。
行政程序的参与性的强弱和透明度的高低，是行政程序民主化程度的重要体现。在我国，相当一部分行政程序缺乏民主性和参与性，没有说明理由、听证程序，甚至于当事人没有申诉权。在实践中，相对人为自己申辩的行为，常常被视为“不老实”而招致加重处罚（比如治安处罚中加罚的“态度款”）。
行政程序的透明度和行政程序的公开性、参与性以及行政机关接受监督的程度，都是成正比的。公开性、参与性强，透明度就高，行政机关接受监督的程度也就比较深；行政机关及其工作人员就不敢随意违反已经公开的程序，也不敢随意增加或减少已有的程序性规定。然而，我国现有的大多数行政程序都是行政机关自己制定的，透明度往往不高，相对人往往因不了解程序规则而要多跑很多的冤枉路！实践中，有些行政执法人员利用不公开的程序规则刁难当事人的现象，确实不少见！现在时兴的“行政首长接待日”、“现场办公制度”，一定程度上已经说明了我们现在缺乏应有的程序规范和透明度！为什么老百姓平时到政府机关跑了多少趟都办不成的事，到了“行政首长接待日”或者“现场办公”时就能办成？这从另一个侧面也反映了我们很多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程序要求！
5、责任制度不健全，缺乏对行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定，违反法定程序竟不会影响行政行为的效力。
在我国的行政程序立法中，往往缺乏对行政主体违法行政行为所应承担法律责任方面的规定，这是一个很普遍的情况，立法位阶越低，这种情况也越突出。行政主体若违反法定程序，竟不会实际影响行政行为的效力！因为，根据我国《行政诉讼法》第54条的规定，行政机关违反法定程序，人民法院可以撤销具体行政行为；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第54条却规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。”这就是说，被告可以以同一事实和理由作出与被撤销的具体行政行为完全相同的具体行政行为。也即单纯的违反法定程序不会影响具体行政行为的实体内容的存在及其效力。这对于维护行政程序的权威是非常不利的！应该引起我国有关领导和立法部门的警觉！
（三）与行政救济衔接的司法审查，范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督。
就司法审查概念本身而言，它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障法律符合宪法，行政行为符合宪法和法律；在我国，司法审查特指司法权对行政权的监督。（6）目前，我国尚不存在违宪的审查机制，司法权对行政立法权也不存在审查和监督机制（尽管有学者认为，人民法院在行政诉讼活动中，对“规章”可以参照，也可以不参照，“这实质上是对抽象行政行为的间接审查”（7），但这种“审查”毕竟是“间接”的；另外，对“规章”属不属于行政立法权目前也有争议）。
所以，我国的司法审查，只能是指“人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动”。（8）其依据就是我国《行政诉讼法》第2条、第5条和第52条的规定。
目前我国的司法审查范围（实际只能是人民法院的行政诉讼受案范围）尚过窄，抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为、行政（最终）裁决行为等，尚排除在司法审查之外。这不适应我国民主、行政法治的发展要求，也不符合世界民主、法治的发展趋势。从具体行政行为的审查来讲，我国《行政诉讼法》第2条规定的是，公民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为“侵犯其合法权益”的，都可以向法院起诉；但第11条第1款又作了例举性规定，限定对八种侵犯“人身权、财产权”的具体行政行为不服，属于人民法院的受理范围。对于具体行政行为侵犯诸如劳动权、休息权、受教育权、集会游行示威权等其他权利的，能不能向法院起诉呢？根据《行政诉讼法》第11条第2款规定的精神，这要取决于法律、法规是否有特别规定，这不利于对公民合法权益的保护。最高人民法院2000年新的司法解释对行政诉讼的受案范围又作了扩大的解释，规定是“对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”，不限于《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”，也不限于“行政机关和行政机关工作人员”；并把原告的范围扩大到与“具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，（9）这虽然有违宪解释的嫌疑，但确实是出于“好心”，有利于对公民、行政相对人的合法权益的保护。实际上，通过这个解释，人民法院扩大受理了很多以前认为不能受理的行政案件。比如，以前认为消防部门对火灾原因及事故责任的认定属“鉴定结论”，是不可诉行为，而现在认为它属于“行政确认行为”,法律上没有明确排除或者禁止司法审查，是可诉行政行为，法院已受理了这方面的案件。（10）
（四）司法不独立及司法腐败。
正如前面所述，作为与行政救济相衔接的司法审查制度，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起着非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地进行公正司法，及时纠正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。
要实现司法公正，首要的就是司法独立，要求“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”（11）司法独立，从其实质上看，应该是法官的个人独立；而我国目前还不能完全实现这一点。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的层层汇报、审批及审判委员会对“重大、疑难复杂案件”的最后定夺权，不免出现“审、判分离”、“外行管内行”的情况；尽管最高人民法院这几年也努力进行了一定程度的改革，但收效并不太明显。还有，法官整体素质不高，司法腐败问题，都严重制约、影响着司法公正的实现。
（五）行政执法，“有法不依、执法不严、违法不究”。
在我国的行政执法实践中，行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不究”的现象普遍存在。突出表现在：
1、不按规定向当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续，“法藏官府，威严莫测”，不对外公开；甚至有关公民或者组织要求查询时，采取不理睬、不配合的态度。现在被称道的“两公开一监督”，其实不少都是在做表面文章，政府部门的宣传栏倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是无关紧要、或是“陈年烂谷子”的事情。
2、“法外解释”、“法外立法”，普遍存在。
行政执法部门，对已有的法定程序往往随意地进行解释（多以“红头文件”的形式出现），或者另外制定“补充规定”，扩大自己的权利。老百姓按法律程序往往办不成事，或者要拖很长时间才能办成（这要有足够的耐性，有“磨破嘴”、跑断腿的决心和毅力）；被逼无奈只好“拖关系、找熟人”，去摸清“官府”的“内部规定”，去找当权（签批）的人。这势必带来行政执法的不公和腐败。
3、不履行法定的送审、报批程序，关关设卡，各行其是，造成局部行政执法的严重混乱。比如，乱罚款，乱收费等。正像老百姓所说的，“管理就是收费”。
4、“执法不严”。对于有些很明显、或者很严重的行政违法行为，只要关系找到，有关领导点头，什么程序都可以不要，“大事化小，小事化了”。
中共中央


中共中央关于印发《２００１年－２００５年全国干部教育培训规划》的通知

　　各省、自治区、直辖市党委，各大军区党委，中央各部委，国家机关各部委党组（党委），军委各总部、各军兵种党委，各人民团体党组：

　　现将《２００１年－２００５年全国干部教育培训规划》印发给你们，请结合本地区、本部门的实际情况，认真贯彻执行。

中 共 中 央
２００１年１月２１日

２００１年－２００５年全国干部教育培训规划

２１世纪的第一个５年，是我国改革开放深入发展，经济结构实行战略性调整，建立比较完善的社会主义市场经济体制，实施现代化建设第三步战略部署的关键时期。按照“三个代表”的重要思想，大力加强干部教育培训工作，建设高素质的干部队伍，是以江泽民同志为核心的党中央提出的一项事关全局的战略任务。为此，特制定２００１年－２００５年全国干部教育培训规划。

一、总结历史经验，适应新世纪党和国家工作大局的要求，把干部教育培训放在更加重要的战略地位

在新世纪到来之际，党的干部教育培训事业已经走过了近８０年的历程。以毛泽东、邓小平、江泽民同志为核心的三代中央领导集体，高度重视对干部的教育和培养。干部教育培训工作紧密结合各个历史时期党的中心任务，在培养大批治党、治国、治军的领导人才中发挥了重要作用，有力地推动了党的事业不断发展，并积累了许多宝贵的经验。主要是：干部教育培训必须坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，紧紧围绕党和国家的工作大局，为全面、正确、积极地贯彻执行党的基本路线服务；必须遵循干部成长和人才培养规律，着眼于全面提高干部的政治、业务素质，为建设高素质干部队伍服务；必须坚持理论联系实际的马克思主义学风，在改造客观世界的同时努力改造主观世界；必须不断深化改革，逐步建立有中国特色的干部教育培训体系；必须面向世界，从中国的实际需要出发，学习和借鉴世界各国的有益知识和经验；必须充分调动和发挥各方面的积极性，突出重点，统筹安排，全面加强各级各类干部的教育培训；必须加强制度建设，制定和落实规划，使全国干部教育培训形成整体效应；必须加强理论研究，注意探求和遵循工作规律，增强干部教育培训的针对性。认真总结、充分运用这些基本经验，对于做好新世纪干部教育培训工作具有重要意义。

当前，世界多极化趋势不可逆转，经济全球化进程加快，科技进步日新月异，包括经济实力、科技实力、国防实力和民族凝聚力在内的综合国力的较量日趋激烈。当今和未来世界的竞争，从根本上说是人才特别是各类领导人才的竞争。中国社会主义事业的巩固和发展，中国要在未来激烈的国际竞争中处于主动地位，关键在于我们党，特别是要按照“三个代表”的要求，努力建设一支包括党政干部、企业经营管理者、专业技术人才和其他战线干部在内的规模宏大的高素质干部队伍。

这些年来，围绕不断提高领导水平和执政水平，不断增强拒腐防变和抵御各种风险的能力这两大历史性课题，坚持用邓小平理论武装全党，积极开展对干部的教育培训，有力地促进了干部队伍素质的提高。但也要看到，一些干部理论素养和知识水平、思想境界和精神状态、工作作风和工作方法还不适应甚至很不适应新形势新任务的要求。当前党的干部队伍正处在整体性新老交替的重要时期。在当今世界发生大变化、当代中国处于伟大变革的新形势下，年轻干部更需要加强学习，提高自身素质特别是思想政治素质，这样才能确保老一辈无产阶级革命家开创的社会主义事业代代相传，确保我国改革开放和现代化建设顺利进行，确保我们党永葆活力和国家长治久安。因此，大力加强和改进干部教育培训工作，使之为培养和造就大批符合 “三个代表”要求、适应社会主义现代化建设需要的高素质干部发挥应有作用，已经成为当前各级党委面临的一项重大而紧迫的任务。

二、以“三个代表”的重要思想为指针，明确干部教育培训的指导思想、工作目标、工作原则和主要任务

１．指导思想

以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，认真落实江泽民同志“三个代表”的重要思想，坚持为全面贯彻党的基本路线服务，面向现代化、面向世界、面向未来，以提高思想政治素质为重点，用科学的理论武装干部，用现代科学文化知识和人类创造的优秀文明成果充实干部，用党的优良传统和作风教育干部。加强实践锻炼，提高创新能力。努力培养造就一支坚持走有中国特色社会主义道路，全心全意为人民服务，具有履行岗位职责能力，走在时代前列的高素质干部队伍。

２．工作目标

要进一步推进和完善有中国特色的干部教育培训体系：新时期干部教育培训的指导思想得到认真贯彻执行；适应建设高素质干部队伍需要的教育培训目的更加明确；以理论基础、世界眼光、战略思维、党性锻炼、业务能力为框架的教育培训内容初步形成；分层次、分类别、多渠道、多形式、重实效、充满活力的教育培训格局更加完善；理论联系实际的马克思主义学风建设得到加强，教育培训质量进一步提高；干部教育培训基地、师资等资源得到优化配置，各项保障措施得到切实落实；干部培训制度进一步健全，激励和约束机制进一步强化；体现党管干部原则的干部教育培训领导和管理体制更加健全；发挥各方面积极性，以需求为导向，实行组织按计划调训与干部自主参训相结合的充满活力的运行机制进一步完善等。

３．工作原则

——理论联系实际。坚持以我国改革开放和现代化建设的实际问题、以我们正在做的事情为中心，着眼于马克思主义理论的运用，着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。坚持在改造客观世界的同时努力改造主观世界，树立正确的世界观、人生观、价值观，坚定共产主义理想和建设有中国特色社会主义的信念，增强贯彻执行党的路线、方针、政策的自觉性和坚定性。增强工作的原则性、系统性、预见性和创造性，切实提高领导水平和科学决策能力。

——注重培训质量。着眼于提高干部素质和能力，坚持从严治学。加强对培训需求的调研，制定切实可行的教育培训计划，优化培训内容，精心编选培训教材，努力提高师资水平，积极改进教学方法，加强教学管理，建立和完善教育培训评估体系，严格考核制度。

——培训与使用结合。全面认识教育培训同干部成长、促进工作的关系。根据不同的培训对象和培训任务，按需施教，因材施教。建立健全并严格执行先培训后上岗和在职定期进修的制度。要把学习和运用理论指导实践的情况作为选拔任用干部的重要依据。

——坚持改革创新。树立素质教育、终身教育的观念，按照理论创新、体制创新、科技创新和其他创新的要求，遵循干部教育培训规律，改革人才培养的模式和干部教育培训的内容、方法、机制，增强针对性和实效性。

４．主要任务

按照建设高素质干部队伍的要求，明确各级各类干部在理论素养、思想品德、业务能力、知识水平等方面的要求，有针对性地开展在职学习和脱产培训。

继续把推进马列主义、毛泽东思想特别是邓小平理论的学习，提高干部的思想政治素质作为干部教育培训的首要任务。要重点学习《邓小平文选》第二、三卷，以及十一届三中全会以来党和国家的重要文献、江泽民同志的重要论述，同时精读马列和毛泽东同志的部分重要著作，特别要学习马克思主义哲学，努力掌握贯穿其中的马克思主义立场、观点、方法和研究新情况、解决新问题的科学态度和创新精神。经过努力，使广大干部掌握马列主义、毛泽东思想的基本原理，把握邓小平理论的科学体系，保持思想上的先进性，学会以科学理论为指导，解决改革开放和社会主义现代化建设中现实问题的本领。

坚持开展党性党风党纪教育和思想道德教育。巩固和扩大县以上党政领导班子和领导干部“三讲”教育成果，不断增强领导干部党的意识，提高党性修养。加强反腐倡廉教育，剖析典型案例，经常进行全心全意为人民服务的宗旨和党的优良传统作风教育，社会主义道德和中华民族优良传统的教育等等，使广大干部具备良好的思想品德和凝聚群众的人格力量，真正起到表率作用，促进社会主义精神文明建设。

继续抓好干部专业知识与能力的培训。要重点学习社会主义市场经济知识、法律法规知识、现代管理知识、现代科技知识等，还要学习和掌握计算机网络知识以及其他履行岗位职责必备的知识和技能。要把学习各种知识与研究解决实际问题结合起来，围绕国际国内若干重大现实和战略问题以及工作中的重点和难点问题，开展专题研究和讨论，努力使广大干部精通本职业务，提高工作水平和创新能力。为适应干部成长和社会发展的要求，还要学习历史、文学艺术等方面的基本知识，以开阔视野、陶冶情操，全面提高干部素质。

继续改善干部的文化和专业结构。鼓励干部特别是年轻干部坚持利用业余时间在职自学，提高科学文化水平。要适应新形势的要求，培养一大批高层次、复合型的人才。

三、以建设高素质干部队伍为目标，坚持分级分类培训，确定干部教育培训的具体要求

１．党政领导干部

要继续坚持县以上党政领导干部每５年不少于３个月到党校、行政学院等培训基地脱产进修的制度，坚持党委中心组每年不少于１２天的集中学习研讨制度，坚持经常性在职自学制度。建立领导干部理论学习考核制度。中央将每年举办一期省部级主要领导干部参加的专题研究班。同时，每年安排４００名省部级在职领导干部，分别参加中央党校、国家行政学院、国防大学进修班、专题研究班的学习，５年内共安排２０００人。在安排好地厅级领导干部学习的同时，县（市）委书记纳入中央党校的培训轮训范围，每年安排４００人，５年共安排２０００人。继续安排一定层次的领导干部出国（境）培训。由中央组织部、国家外国专家局直接组织地厅级和省部级领导干部１０００人出国（境）学习考察。根据以上要求，各省、自治区、直辖市和中央、国家机关各部委要认真做好学员选送工作，同时对分管干部的培训作出规划安排。

２．年轻干部

要采取多种措施，抓紧培训年轻干部。坚持学员选调与后备干部培养相结合的原则，认真贯彻“加强领导、强化培训，严格管理、注重实效”的方针，继续办好中央党校和省级党校的中青年干部培训班。５年内，中央党校培训１０００人，省级党校培训２００００人。国家行政学院要继续办好在职公务员优秀后备骨干和少量优秀大学毕业生参加的培训班。同时，通过选派年轻干部到基层和艰苦地方锻炼，到高等院校进修，到经济发达地区考察学习，到国（境）外培训等方式，多渠道地培养年轻干部。

３．国家公务员和党群机关等工作人员

要围绕建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍的目标，按照转变政府职能，依法行政，提高行政效率的要求以及职位和职业发展的需要，依据国家公务员制度和法规，有计划地分级分类对公务员进行培训。进一步规范初任培训；加强任职培训，晋升领导职务的公务员，坚持先培训后任职；抓好包括更新知识和专门业务培训的在职进修，每个部门至少要确定两门以上专业课程，同时要注重办公信息化、自动化等方面的技能培训。党的机关、人大机关、政协机关、群团和民主党派机关工作人员，也要根据各自工作特点，加强培训，努力提高素质。

４．国有企业经营管理者

继续开展工商管理培训，在国有企业逐步推行工商管理职业资格证书制度，搞好多种形式的适应性短期培训，积极进行企业自主培训。中央管理和中央企业工委管理的国有重要骨干企业的领导人员，有计划地参加中央党校和国家行政学院的培训；国务院重点联系的５２０户企业、金融系统的所属单位以及其他国有企业领导人员，按国家经贸委等有关部门的规划进行培训。要做好合资企业中方国有股权代表及中方推荐的高级经营管理者的培训工作。要选配年纪轻、有发展潜力的经营管理人员到国外培训和国内一些优强企业学习，培养大批能够适应国际竞争需要的优秀人才。企业管理培训工作也要深化改革，引入竞争机制，为全社会各级各类企业提供优质的培训服务。

５．专业技术人员

加强专业技术人员的培训，实施以新知识、新理论、新技术等为主要内容的继续教育工程，完善继续教育法规制度。专业技术人员每人每年脱产学习时间不少于１２天。在全面提高专业技术人员队伍素质的同时，重点加强中青年学术、技术骨干和高新技术人才的培养，尤其要培养一大批急需的信息、金融、财税、外贸、法律和现代管理等方面的专业人才。还要重视对文化、教育干部的培训。

６．法官、检察官、警官和其他政法干部

根据实施“依法治国”方略的需要和政法队伍的状况，由政法机关负责分期分批对政法干警进行政治业务培训，全面提高政法队伍的素质。坚定理想信念和政治立场，增强大局意识、法制意识、责任意识和服务意识，努力做到公正执法。依据《法官法》、《检察官法》和《人民警察法》的规定，强化法官、检察官和警官任职前的资格培训制度。要有计划地培养大批政法工作领导干部和高层次的法律专业人才，优化政法队伍的人才结构。

７．基层干部

以街道、乡镇为重点，充分利用各级党校、干校及其他各类教育培训基地，采取多种形式搞好基层干部的培训。培训的内容可根据不同类型干部的实际情况作出相应的规定。今明两年，在全国县（市）部门、乡镇、村领导班子和基层干部中，重点搞好“三个代表”重要思想学习教育活动，要保证实效。坚持经常性地开展理想信念教育、党性党风党纪教育、群众路线教育、政策法制教育和无神论教育。

８．少数民族干部、非中共党员干部、妇女干部

要抓好少数民族干部、非中共党员干部、妇女干部等的培训，特别要注意培训其中优秀的年轻干部。深入进行马克思主义民族观、宗教观、妇女观教育，坚持办好中央党校新疆班、西藏班等少数民族干部培训班，继续办好少数民族州长、县长经济管理培训班和非中共党员干部、妇女干部培训班。

９．西部地区干部

围绕实施西部大开发战略，西部地区要采取切实措施，针对更新观念、实施重点开发项目等，进一步加大干部教育培训的力度，抓好人才资源的开发。研究制定中央、国家机关部委和东部省市支持西部地区干部教育培训的总体计划。中央党校、国家行政学院要继续办好为西部地区干部开设的各类培训班。中央国家机关有关部委重点抓好为西部地区干部补充新知识和新技术的专门培训班，要组织专家和有关部门领导定期在西部省、自治区、直辖市举办形势、政策、知识讲座。继续抓好东西部公务员对口培训，东部较发达地区也要加强与西部地区在干部教育培训工作方面的合作。要支持西部地区的干部教育培训工作，继续在政策、培训经费上给予倾斜。安排出国（境）培训，要对西部地区干部给予优先考虑。要根据新世纪扶贫开发的整体部署，进一步做好全国贫困地区干部的培训工作。

四、以改革创新为动力，进一步提高教育培训质量，落实干部教育培训的保障措施

１．加快干部教育培训基地的建设和改革

各级党校教育是党政领导干部培训轮训的主渠道。根据《中共中央关于面向２１世纪加强和改进党校工作的决定》（中发［２０００］１０号），各级党校要进一步建立和完善党校教学新布局，深化教学改革，提高教学质量，适度扩大办学规模，努力成为学习、研究、宣传马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的重要阵地和党性锻炼的熔炉。

行政学院是培训国家公务员的重要基地。各级行政学院要坚持正确的办学方针，坚持理论联系实际的办学原则，进一步确定和完善班次设置和教学计划，努力做到教学、科研、咨询三位一体，逐步形成有中国特色的适应政府工作需要的公务员培训教学体系。

其他各类干部院校、干部培训中心要坚持正确的办学方向，认真落实好所承担的干部理论及业务培训任务。利用高等院校等多种渠道为干部教育服务。充分发挥革命传统教育基地在干部教育培训中的作用。

根据党校、行政院校和各类干部院校、干部培训中心的职能以及所承担的任务，统一规划，充分发挥现有基地的作用，通过深化改革，优化资源配置，建立布局合理、分工明确、优势互补的培训网络体系。要确定若干个重点基地，集中人力、物力、财力，改善教学条件，提高教学水平。对确需新建或完善功能的，要严格控制其规模和标准，按基建项目审批程序办理。要对干部教育培训基地实行资格审查制度，建立优胜劣汰机制，提高培训质量和办学效益。

为了适应改革开放和现代化建设的需要，学习和借鉴世界各国一切先进的管理经验，积极开辟国（境）外培训渠道，逐步确定一批中长期培训合作项目。

２．加强教材建设

在全国干部培训教材编审指导委员会的统一指导和协调下，本着“少而精”、“管用”的原则加以规划，组织编写适应不同层次干部需要的培训教材，切实把好编审关。逐步建立起科学合理的全国干部培训教材体系，为干部脱产培训和在职学习提供高质量的精品。各地区、各部门可根据实际情况，在统一规划和确保质量的前提下，组织编写有关教材。

３．建设高素质师资队伍

根据事业单位人事制度改革的进程，建立优化教师队伍的有效机制。实施教师资格制度，完善教师职务聘任制。要重视对现职教师特别是中青年教研骨干和学术带头人的培训，采取挂职锻炼、进修深造、承担重大科研课题、加强与党政机关和企事业单位的交流、合作等方式，努力提高教师的政治素质、业务能力和教学水平。还要从具有较深理论功底和丰富实践经验的党政领导干部以及高等学校、科研单位的专家学者中选聘专职或兼职教师。按照规模适当、结构合理、素质优良、专兼结合、动态管理的原则，在省、市（地）建立干部教育师资库，优化师资配置。继续关心和改善教师的工作条件和生活待遇。

４．推进干部教育培训信息化和教学手段现代化建设

积极采用电化教育设施和计算机等多媒体手段开展教学。推进干部教育培训网络化建设，充分利用现有的广播、电视等手段，发展远程教育，逐步在全国干部教育培训系统建立远程教学网。

要学习和运用现代教育的培训方法，采用情景模拟、案例教学、对策研究等方式，提高学员的参与程度，注重能力培养。

　 ５．建立干部教育培训质量评估制度

制定干部教育培训质量评估标准，建立质量评估制度。加强对干部教育培训基地的监督和办学质量的检查，逐步形成对学校办学行为和教学质量的监督机制及评价体系。完善教育培训基地自我约束、自我管理机制，更好地发挥其办学自主权。对照质量评估标准，各培训基地每年都要组织一次自评。在此基础上，要组织力量，有步骤、分类别、分层次地对全国各类教育培训基地普遍进行一次质量评估。评估要注重实效，防止形式主义和弄虚作假。

６．保证干部教育培训经费的投入

各级财政部门要将干部教育培训经费列入预算，保证干部教育培训任务的完成。对重要培训项目，要给予重点保证。干部教育培训所需经费按照国家有关规定在相应的渠道列支。要积极探索改革干部教育培训经费的拨款方式，对不同类型的干部教育培训机构采取不同的经费拨款办法。逐步实现根据教育培训任务下拨教育培训经费。

加强干部教育培训经费管理，不断提高经费的使用效益。培训干部不得以营利为目的。要严格按照加强干部教育培训管理的规定，坚决制止乱办班、乱收费、乱发证的不正之风。

７．强化激励和约束机制

严格执行《中共中央关于印发〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉的通知》（中发［１９９５］４号）和领导干部在职学习制度的规定，制定学习计划，加大调训力度。主管部门要定期检查，保证领导干部参加学习，把经过培训作为选用干部必须具备的资格。建立县以上党政干部政治理论水平任职资格考试制度，对拟任县处级以上党政领导职务的干部，要通过试点，逐步推行资格考试。政治理论水平任职资格考试，可结合公开选拔领导干部和党政机关干部竞争上岗的考试一并进行。建立和完善干部学习档案，及时掌握干部学习状况和培训需求，为干部使用和有计划地开展教育培训服务。

五、切实加强对干部教育培训工作的领导

１．党委、政府要切实加强领导

各级党委、政府要管好干部教育培训工作的方向、政策等重大问题，重视教育培训机构领导班子和干部教育工作者队伍建设，在制定经济、社会发展计划和确定重大建设项目时，要把人才资源开发和干部培训作为重要内容，同步考虑，统筹安排。党政主要负责同志要把干部教育作为一项重要工作列入议事日程，经常研究，帮助解决存在的突出问题。

２．进一步加强、改进宏观管理，坚持和完善干部教育培训管理体制

继续坚持在党中央、国务院领导下，由中央组织部主管，中央和国家机关有关部委分工负责，中央、地方分级管理的干部教育培训管理体制。具体分工是：中央组织部负责研究制定干部教育培训工作的方针、政策、规划，协调、指导、检查中央和国家机关及省、自治区、直辖市的干部教育培训工作；组织、协调中央管理的干部和部分中青年干部的培训。中央宣传部负责指导干部的理论学习，组织对宣传文化系统领导骨干的培训。人事部负责指导协调国家公务员的培训和专业技术人员的继续教育工作，并拟定有关政策法规。国家经贸委负责指导企业管理人员的培训。国家发展计划委员会负责中央干部教育培训基地和重大项目的立项、审批。财政部负责拟定干部教育培训经费的政策。中央直属机关工委、中央国家机关工委、中央金融工委和中央企业工委也要认真履行各自的职能。干部教育培训是一项涉及方方面面的工作，要充分调动各方面积极性，加强领导，形成合力。

各地区、各部门要根据实际情况，充分发挥干部教育培训领导小组的作用和组织部门主管干部教育培训的职能。其他有关部门也要按照分工，认真履行职责。干部教育培训部门要不断加强自身建设，促进干部教育培训工作的健康发展。

进一步发挥全国干部教育联席会议的作用。定期召开有中央和国家机关有关部门参加的会议，研究干部教育培训的政策、法规、改革措施和重大部署，通报情况，做好沟通、协调工作。组织制定《中国共产党干部教育培训工作暂行条例》。

中央各部门举办以地方党政领导干部为对象的各类培训班、研究班，要继续按照干部管理权限，实行申报制度，经中央组织部审核后，统一下达招生计划，避免多头重复抽调学员。各省、自治区、直辖市也要制定具体的管理办法。

各地区、各部门可参照本规划的要求，根据实际情况，分别制定具体的培训实施意见。