关于行政不作为诉讼案件的判决
王良国

　　　行政不作为诉讼是行政诉讼案件中的重要类型，所有的行政诉讼案件都可以划分为行政作为违法案件和行政不作为违法案件。审判实践中，大多将行政主体“拒绝颁发许可证或拖延颁发、拒绝履行保护人身权、财产权职责，不发给抚恤金”的案件归为行政不作为案件，在判决时，也大多依据《行政诉讼法》第54条“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定来进行判决。然而，行政不作为诉讼案件相当复杂，实践中遇到的行政不作为违法案例也远不只以上三种。对行政不作为诉讼案件的判决进行深入研究，有助于行政责任的认定和司法审查的进行。本文拟对以下二个问题进行探讨，分述如下：
　　一、“不履行法定职责或拖延履行法定职责”是否等同于“行政不作为”?
　　行政不作为与作为是非此即彼的关系，对于何为行政不作为，认识不一致。普遍认为，行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务，依行政相对人的申请能够履行而未履行或者拖延履行的行政形式，不作为既是行为方式问题，表现为不作出一定的动作，也是行为内容问题，当行为在行为方式上有动作，而实际内容却表达不作，即明示的拒绝行为，仍属于不作为，将行政诉讼法第4、5、6条所列的三类案件作为典型的行政不作为案件处理。另外一种意见认为，行政不作为是行政主体有作为的法定义务而在程序上消极的不为状态，虽然在内容上是不为，但就行为方式而言是一种积极的作为形式，只要行政主体作出了一系列实质性的程序行为，即表现出积极的作为状态，无论该行政行为在内容上是作为或还是不作为，都是行政作为。笔者认为，不履行法定职责包括两种情况：一种是行政机关在接到当事人的申请后，在形式上给予了答复，但在答复中明确拒绝相对人的申请，从而没有履行法定职责。另一种是对相对人的请求，既不答复，也未实际履行而达到“不履行法定职责”的状态。从方便司法审查的角度出发，前一种情况，不宜归为行政不作为之列。我们要注意区分行政不作为与否定性行政行为的界限，行政机关对相对人的请求作出答复是一种行政作为行为，在答复中明确表示拒绝履行职责不过是一种否定的具体行政行为而已，因为行政机关至少在形式上履行了答复的义务，根据行政原理，告知和说明理由制度是一种基本的行政程序制度，只要行政主体尽到了告知和说明理由的义务，即使告知的内容是拒绝履行法定义务，也是一种行政作为行为。至于此种作为的形式，可以是口头的，也可以是书面的。此外，对于这种明示拒绝履行法定义务的情况，把它作为行政作为案件处理，在现阶段更有利于原告实现司法救济。根据我国现有行政诉讼法的有关规定，对行政机关作出的决定或答复不服，可以提出撤销之诉、变更之诉或赔偿之诉，人民法院经过审查，可以视情况作出维持或撤销判决，并可同时判令被告重新作出具体行政行为，被告不得就同一事实作出与原来同样内容的具体行政行为，原告可以更直接地由此实现要求被告实际履行法定职责的诉讼目的。因此，不履行法定职责并不等同于行政不作为，不履行包含有否定性行政作为的内容。
　　二、行政不作为行政案件应当如何判决?
　　把行政不作为违法限定在行政主体在程序上或形式上应作为而不作为，就排除了法院对于行政主体对相对人要求履行职责的请求作否定性结论(通常为拒绝履行)的行政作为行为作出强制履行判决的情况，也就是说，对于行政主体明示拒绝履行法定职责的行为，人民法院不作为强制履行的判决。但对于行政主体在程序上或方式上应作为而不作为(即通常的不予答复行为)，人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢?目前主要有三种不同观点，即：原则判决说、具体判决说和情况判决说。原则判决说认为，强制履行判决的内容只能是要求行政主体在一定期限内履行法定职责。而不能对行政主体如何履行职责提出要求，否则即有司法权侵入行政权之嫌。具体判决说认为，强制履行不但应当包括要求行政主体在一定期限内履行法定职责的程序内容，还应包括履行事项、履行要求及履行数额等具体内容，否则会影响诉讼效益，导致重复诉讼。情况判决说则认为，不同的行政不作为违法需要不同的履行判决内容，通常对涉及给予第三人设定义务或涉及行政自由裁量权的不作为，应采用原则判决说；对涉及给予相对人受益性的、羁束性的行政不作为，应采用具体判决说，对相对人申请不合法，而行政主体未答复的，只能采用原则判决说。
　　但笔者认为，对于行政不作为案件的判决内容关系到司法权对行政权监督的广度和深度，而这一点完全可以由立法明确加以规定。我国行政诉讼法第54条只是笼统地规定判决履行，而没有对履行的内容作出明确说明，我们应从行政审判的实际和我国行政诉讼制度的最终目的来考虑判决。现阶段，我国行政审判与其他诉讼相比相对滞后，行政相对人权益受到侵害的现象较严重，而行政救济程序制度又不完善，在这种情况下，司法救济就要建立一种为行政相对人的权益提供保障，在相对人权益受到违法行政行为侵害时随时给予全面而有力的保护。对行政不作为违法，应当允许法院在适当情况下作出具体履行内容的判决，以避免原告就同一事由再次起诉。因此，对所有行政不作为案件只能判决行政主体在一定期限内履行法定职责的原则判决说是不符合审判要求的。具体判决说则又过分绝对，没有考虑到行政不作为案件的复杂性与多样性。毕竟，司法审查只应在一定范围内对行政行为进行全面审查。情况判决说从不作为的不同内容来进行分类判决，忽视了原告的诉讼请求。综上所述，具体到审判实践中，对行政不作为案件的判决应根据原告的不同诉讼请求作出适当的判决：一、如果原告提出的是确认之诉，即原告只要求确认被告有行政作为义务，则判决时可宣告被告有作为义务，并责令被告在一定期限内履行程序上的义务。二、如果原告提出的是履行之诉，要求被告实际履行法定职责，经过审查，认为原告请求符合条件，被告履行有实际意义且在客观上能够履行的，可以作出宣告被告应当履行法定职责，并要求被告作出具有实际内容的履行判决；判决时被告已经不具有履行法定义务的可能性，或者强制履行判决会对原告造成不利后果，原告可变更诉讼请求，提出赔偿之诉，可判令被告赔偿损失，如果原告坚持原来的诉讼请求，要求被告履行法定作为义务，则可驳回起诉。三、如果审查原告申请合法，被告有作为义务，则可判决被告在一定期限内履行作为义务，原告的其它诉讼请求予以驳回。四、如果审查原告申请不合法，被告没有作为义务的，判决驳回诉讼。
　　
　　(作者单位：湖南省长沙市中级人民法院)

广东省深圳市市场监督管理局


深圳市市场监督管理局关于印发深圳市市场监督管理局食品安全举报奖励办法实施细则的通知

深市监规〔2012〕3号


各有关单位：

　　为了加大食品安全监管力度，调动社会公众举报食品安全违法线索的积极性，我局制定了《深圳市市场监督管理局食品安全举报奖励办法实施细则》，现予印发，请遵照执行。



深圳市市场监督管理局

二○一二年四月十八日



深圳市市场监督管理局食品安全举报奖励办法实施细则

　　第一条 为鼓励社会公众参与食品安全监管，提高举报各类食品安全违法线索的积极性，明确食品安全举报奖励的发放和申领程序，根据《深圳市食品安全举报奖励办法》（深食安委〔2012〕1号，以下简称《办法》）及《关于落实深圳市食品安全举报奖励有关事项的通知》（深食安办〔2012〕4号），结合本局实际，制定本实施细则。

　　第二条 本局依照法定职责查处下列违法行为的，按照《办法》及本实施细则予以奖励：

　　（一）在食用农产品流通环节加工、运输、销售活动中使用违禁药物或者其他可能危害人体健康物质的；

　　（二）使用非食用物质和原料生产食品，违法制售、使用食品非法添加物，或者使用回收食品作为原料生产食品的；

　　（三）收购、加工、销售病死、毒死或者死因不明的肉类及其制成品，或者在市场内发生的向禽畜及禽畜产品注水或者注入其他物质的；

　　（四）加工销售未经检验检疫或者检验检疫不合格的肉类及其制品的；

　　（五）生产、经营变质、过期、混有异物、掺假掺杂伪劣食品的；

　　（六）未按食品安全标准规定，超范围、超剂量使用食品添加剂的；

　　（七）仿冒他人注册商标生产经营食品、伪造食品产地或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用食品生产许可标志等质量标志生产经营食品的；

　　（八）制售有毒有害和假冒伪劣食品的“黑作坊”；

　　（九）将餐厨废弃物、废弃食用油脂加工后作为食品油销售的；

　　（十）本局移交公安机关追究刑事责任，并经人民法院做出刑事判决的食品安全违法犯罪行为。

　　第三条 举报登记机构在登记食品安全举报时，应当提示举报人实名举报，同时提示举报人匿名举报将无法获得举报奖励，并详细记录举报人姓名或者名称、联系方式、举报时间；被举报人姓名或者名称、地址；涉嫌违法行为的性质；涉嫌违法物品的种类、数量、存放地点等。

　　匿名举报的，举报受理机构应当注明提示情况。

　　第四条 食品安全举报应当有明确、具体的被举报人。举报人批量举报的，应当提供被举报人的详细名单；未提供被举报人的详细名单的，视为无明确、具体的被举报人。

　　第五条 对电话咨询举报受理部门的，举报登记机构应当明确告知举报受理部门及联系方式。

　　第六条 举报分派机构分派举报事项时，对属于本实施细则第二条所规定的奖励范围内的举报事项，应当向办案机构做出提示。

　　第七条 接到食品安全举报后，办案机构受理人员应当填写《违法行为举报登记表》。经办案机构负责人审批同意，由办案机构负责人指定办案人员对举报案件线索进行核实。符合立案条件的，应当予以立案。办案机构接到不同举报人对同一事项举报的，办案机构受理人员应当分别填写《违法行为举报登记表》，并告知后举报人。

　　第八条 对食品安全来访和书面举报（包括信函、传真、电子邮件等），办案机构经审查认为不属于本级或者本局监管职责范围的，应在接到举报之日起5个工作日内填写《深圳市食品安全举报转办函》，书面通知并移交有权处理的监管部门。办案机构同时填写《深圳市食品安全举报转办告知书》，向举报人反馈转办情况。

　　举报内容涉及部门职责分工不明确或者存在争议，且本局作为最先受理举报的部门的，举报分派机构应在接到举报之日起2个工作日内转交对口业务处（科）室，对口业务处（科）室在接到举报分派机构转来举报之日起3个工作日内按规定报市（区）食品安全委员会办公室裁定。市（区）食品安全委员会办公室做出裁定后，办案机构根据裁定意见办理举报事项或者移交有权处理的监管部门。

　　第九条 举报案件行政处罚决定生效且执行完毕后，办案机构根据《办法》第九条和第十二条的规定确定奖励发放对象和举报等级，并在5个工作日内填写《举报奖励审批表》，对举报人是否符合奖励条件、举报内容、举报等级、奖励标准及奖励金额提出具体意见并说明理由。

　　第十条 办案机构根据举报人提供的线索或者证据进行调查后，依据以下原则确定奖励范围与金额：

　　（一）最终认定的违法事实与举报事项不一致的，该举报不属于奖励范围；

　　（二）最终认定的违法事实与举报事项部分一致的，相一致的部分为有效举报，不一致的部分为无效举报，无效部分不计算奖励金额；

　　（三）除举报事项外，办案机构还认定了其他违法事实的，对其他违法事实做出的处罚决定不计算奖励金额。

　　第十一条 办案机构应当将《举报奖励审批表》、《行政处罚决定书》、《违法行为举报登记表》、罚没款缴款凭证及举报材料报办案机关执法监督机构（指市局执法监督处及分局承担执法监督职能的科室，下同）审查。办案机构对报送材料的真实性负责。

　　第十二条 执法监督机构应当在接到办案机构报送的材料之日起3个工作日内对举报人是否符合奖励条件、举报内容、办案机构建议认定的举报等级、奖励标准及奖励金额进行审查。

　　办案机构与执法监督机构就举报人是否符合奖励条件、举报内容、举报等级、奖励标准及奖励金额等问题分歧较大，无法取得一致的，报同级局务会议审议决定。

　　第十三条 经执法监督机构审查同意后，办案机构将《举报奖励审批表》报财审机构审查。财审机构应当在接到《举报奖励审批表》之日起3个工作日内按照财务管理的有关规定进行审查。举报奖励金的审批权限按照财务有关制度规定执行。

　　第十四条 经财审机构审查同意后，办案机构将《举报奖励审批表》报办案机关分管办案机构的负责人审批。

　　第十五条 经审查决定给予或者不给予奖励的，办案机构应当在处罚决定生效且执行完毕之日起20个工作日内发出《举报奖励领取通知书》或者《不予奖励通知书》。

　　第十六条 举报人举报的违法事实确实存在，本局因其他原因无法做出处罚决定，但确已制止违法行为或者清除违法行为场所的，可以按照《办法》对举报人予以奖励。办案机构在违法行为被制止或者违法行为场所清除后20个工作日内发出《举报奖励领取通知书》，同时向举报人书面说明做出的行政行为及效果。

　　第十七条 本局移交公安机关追究刑事责任且人民法院做出刑事判决并罚没款入库的，本局对有关奖励问题的认定按照深圳市食品安全委员会规定的方式进行。

　　第十八条 举报人对奖励决定有异议的，应当自收到《举报奖励领取通知书》或者《不予奖励通知书》之日起5个工作日内向办案机构提出书面异议，逾期未提出书面异议的，视为无异议。

　　办案机构应当对举报人提出的异议予以复核，认为异议不成立的，应当自收到书面异议之日起5个工作日内答复举报人；认为异议成立的，提出具体的意见和理由，并按本实施细则第九条、第十条、第十一条、第十二条规定办理。

　　第十九条 举报人申领奖金时，应当出示本人身份证或者其他有效证件；举报人委托他人代领的，受委托人需出示委托证明、委托人和受委托人的身份证或者其他有效证件。举报人或者受委托人在《办法》规定的申领奖金期限内未提供前述证明材料的，视为放弃申领。

　　第二十条 两个或者两个以上举报人联名举报的，联名举报人应当一同办理奖金申领手续。联名举报人委托他人代领的，按照第十九条规定办理。

　　办案机关工作人员不能接受案件举报人委托领取案件举报奖励金。

　　第二十一条 举报人申领奖金的，办案机构、财审机构会同监察机构共同发放。

　　办案人员、财审人员和监察人员应当核实《举报奖励审批表》，填写《举报奖金领取收据》。举报人在《举报奖金领取收据》上签字后，财审人员向举报人支付奖金。

　　第二十二条 奖励金额在10万元以上的，财审机构应当自奖励金额兑现之日起10个工作日内，填写《深圳市食品安全举报奖励备案表》，并按照管理权限，向市（区）食品安全委员会办公室申请备案。

　　第二十三条 财审机构应当做好举报奖励情况的登记工作，填写《深圳市食品安全举报奖励情况统计表》，每年7月10日前报送上半年统计表，次年1月10日前报送上年度统计表。

　　第二十四条 《深圳市食品安全举报转办函》、《深圳市食品安全举报转办告知书》、《深圳市食品安全举报奖励备案表》以及《深圳市食品安全举报奖励情况统计表》按照《关于落实深圳市食品安全举报奖励有关事项的通知》附件确定的样式填写。

　　第二十五条 本实施细则由深圳市市场监督管理局负责解释。

　　第二十六条 本实施细则自发布之日起实施，有效期5年。

　　附件：1．违法行为举报登记表（略）

　　　　　2．举报奖励审批表（略）

　　　　　3．举报奖励领取通知书（略）

　　　　　4．举报奖金领取收据（略）

　　　　　5．不予奖励通知书（略）

　　　　　6．深圳市市场监督管理局食品安全举报受理方式（略）