财政部 教育部


财政部 教育部关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知

财教[2007]337号


各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
农村义务教育经费保障机制改革自2006年实施以来，在党中央、国务院的正确领导下，各地精心组织，认真实施，改革总体进展顺利，成效显著，受到社会各界的广泛赞誉。同时，随着改革的逐步深入，也出现了一些新的情况和问题，主要表现为：补助家庭经济困难寄宿生生活费政策落实不够理想；免费教科书政策覆盖面较小，尚未做到循环使用；一些地方公用经费补助标准仍然偏低；高寒边远地区校舍维修改造长效机制落实困难等。为妥善解决这些问题，保证农村义务教育经费保障机制改革整体推进，经国务院同意，现就调整和完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的问题通知如下：
一、进一步落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助政策
对中西部地区，参照各地现行政策和生活水平，中央出台农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费基本补助标准，从2007年秋季学期起执行。具体标准为：小学生每生每天补助2元，初中生每生每天补助3元，学生每年在校天数均按250天计算。享受寄宿生生活费补助的家庭经济困难学生的比例，由省级财政、教育部门根据当地实际情况确定。中央财政对中西部地区落实基本标准所需资金按照50%的比例给予奖励性补助。中西部地区地方财政应承担的50%部分，由省级财政统筹落实。中西部地区可在中央确定的基本标准的基础上，根据实际情况调高标准。调高标准所需资金，由地方财政负责解决。
从2007年秋季学期开始，东部地区也应加大落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助政策的力度，所需资金主要由地方财政自行承担。根据东部地区各省市政策落实情况及其财力状况等因素，中央财政给予适当奖励。
二、向全国农村义务教育阶段学生免费提供教科书，提高中央财政免费教科书补助标准，推进教科书循环使用工作
从2007年秋季学期开始，向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书，所需资金由中央财政承担。从2008年春季学期开始，免费提供地方课程的教科书，所需资金由地方财政承担。
从2008年春季学期起，中央财政进一步提高国家课程免费教科书的补助标准，同时建立部分科目免费教科书的循环使用制度。为保证循环使用教科书的质量，中央财政每年按照循环使用教科书书款的一定比例安排资金，用于循环教科书的补充更新。
三、提高中西部地区部分省份农村义务教育阶段中小学的生均公用经费基本标准，提前落实基准定额
从2007年开始，对中西部地区农村义务教育阶段中小学的生均公用经费基本标准，小学低于150元或初中低于250元的省份，分别提高到150元和250元（其县镇标准相应达到180元和280元）。2008年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，分两年将基准定额落实到位，2008年和2009年，每年落实公用经费基本标准与基准定额差额的50%。中央与地方的经费分担比例，仍按《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号，以下简称《通知》）的规定执行。
四、适当提高中西部地区农村义务教育阶段中小学校舍维修改造测算单价标准
从2007年起，提高中西部地区农村义务教育阶段中小学校舍维修改造的测算单价标准，中部地区每平方米由300元提高到400元，西部地区每平方米由400元提高到500元。在此基础上，对校舍维修改造成本较高的高寒等地区，进一步提高测算单价标准。中央与中西部地区的经费分担比例，仍按《通知》的规定执行。对东部地区，根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，中央财政继续给予适当奖励。
五、中部地区享受西部大开发政策的243个县（市、区）执行西部地区有关政策
从2007年起，中部六省享受西部大开发政策的243个县（市、区），其免除农村义务教育阶段学生学杂费和提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平所需资金，中央与地方的分担比例按照8∶2执行。243个县（市、区）的具体范围，按照《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》（国办函[2007]2号）的规定执行。
六、做好调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的资金安排工作
此次调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策所需资金，中央财政负担部分从2007年起安排。地方财政负担部分，除提高公用经费标准所需经费从2007年起安排以外，其他经费可从2008年春季开始安排。各地要按照农村义务教育“经费省级统筹、管理以县为主”的要求，合理确定省级以下各级政府的经费分担责任，通过调整完善省对下转移支付制度等方式，确保地方资金及时足额到位。
七、加强领导，细化管理，确保各项政策落实到位
各级财政、教育等有关部门要加强协调配合，明确工作职责，建立工作责任制，深入细致地做好补助寄宿生生活费覆盖范围、补助对象界定等政策的落实和管理工作，确保应享受补助政策的家庭经济困难寄宿生全部纳入政策范围。全部免费提供教科书政策实施后，学校不得再向学生收取任何教科书费用。加快推进教科书政府采购，节约财政支出。要进一步提高农村中小学校的管理水平，做好农村中小学校预算编制和执行工作。建立监督检查的长效机制，对弄虚作假、挪用资金等问题，必须及时纠正、严肃处理。要坚决清理和规范教育收费行为，加快推进农村义务教育综合改革工作，促进农村义务教育事业持续健康发展。

二OO七年十一月二十六日
关于票据保证的比较法研究----聂飞舟


为了避免妨碍票据在国际间的流通，票据法的国际统一运动正在轰轰烈烈地进行，但不容否认的是日内瓦法系和英美法系的票据立法在诸多方面仍然存在着差异。票据保证即为显例。本文旨在对日内瓦法系和英美法系的票据保证作番比较研究，以期对各国立法有所明了。

一．日内瓦法系关于票据保证的立法

（一）票据保证的含义

票据保证是指行为人在已签发的票据上对特定票据债务人，以担保票据债务一部或全部履行为目的所为的附属票据行为。这里所谓的“行为人”即保证人，“特定票据债务人”即为被保证人，保证人所保证的票据债务为被保证债务，但立法上对这几个要素的规定并不一致。

1、保证人。《中华人民共和国票据法》（以下简称《票据法》）第45条第2款规定：“保证人应由汇票债务人以外的他人担当。”《台湾票据法》第58条第2款也规定：“前项保证人，除票据债务人外，不问何人，均得为之。”这种立法把保证人限制在除票据债务人以外的第三人。但日本、法国、德国等立法认为，即使是票据债务人，也不妨允许其再为票据保证而自行增加一项票据义务，因此，票据的保证既可由第三人为之，也可由已签名于票据上的债务人为之。（参见《日本票据法》、《德国票据法》第30条，《法国票据法》第130条）。笔者以为，票据保证的目的在于增强票据上的总信用（债务人的清偿能力），而票据债务人当然应该依票据文义承担票据责任，即使再为保证并不能因此而增加有关票据的信用，亦即只有在已有的票据债务人之外寻求保证人才能达到目的。因此，比较而言，前一种立法较为可采。[1]

2、被保证人。原则上，凡是票据债务人都可充当票据保证的被保证人，对此，各国票据法都无限制。故保证人可为任何票据债务人的票据债务进行保证，包括出票人、承兑人、背书人、参加承兑人等。当然，若票据保证人所确定的被保证人并非该票据的债务人（如未进行承兑的汇票付款人、委托取款背书的背书人、设定质权背书的背书人等），则该票据保证归于无效。

3、票据债务。保证人对票据金额全部承担担保的，为完全保证，仅对票据金额的一部分承担担保的，为部分保证。《日本票据法》、《德国票据法》第30条、《法国票据法》第130条、《台湾票据法》第63条都规定可对全部或部分票据金额为保证，若进行部分保证时，保证人对其保证的部分金额，承担保证责任。但《票据法》对是否允许部分保证，未有明确规定。根据《票据法》第48条的规定：“保证不得附有条件；附有条件的，不影响对汇票的保证责任”[2]，是否可以将保证人部分保证视为附条件保证？[3]若这种假设成立，则可认为我国票据法不允许部分保证，在保证人记载部分保证的情况下，作为附条件记载，不影响保证人对全部票据金额的保证责任。笔者认为，不能将保证人对部分票据金额的保证视为附条件保证，因为民法中的附条件民事法律行为有其自身的含义，即将法律行为的效力取决于不确定的条件（包括停止条件和解除条件）的成就与否，其情形显然不同于保证人对部分保证之约定。此其一。其二，当事人的意思表示自由应得到尊重，保证人只对部分金额的票据债务进行保证，对债权人仍为有利，应该予以允许。若强制部分保证的保证人仍要对票据金额的全部承担责任，对保证人未免过苛。故此，我国票据法应借鉴其他国家的立法，允许保证人对全部或部分票据金额为保证。[4]

还应提起注意的是，各国对何种票据能适用保证的规定是不一样。法国、德国等国的立法中，票据保证适用于汇票、本票和支票。台湾的票据立法则规定票据保证仅适用于汇票和本票，不适用于支票，但支票又有保付制度。日本票据立法则既规定了汇票、本票、支票的保证，又规定了支票的保付，堪称特殊。我国票据立法的票据保证仅适用于汇票和本票，支票既无保证又无保付。[5]

（二）．票据保证的方式

票据保证作为一种票据行为同样是要式行为，这种要式性表现在两方面：

一方面，票据保证需要在票据证券上进行，不能以票据以外的其他书面形式记载票据保证。《票据法》第46条：“保证人必须在汇票或者粘单上记载…”《台湾票据法》第59条规定：“保证应在汇票或其誊本上记载下列各款，由保证人签名。”《法国票据法》第130条、《日本票据法》、《德国票据法》第31条也作了相似的规定。至于保证记载的具体位置，各国票据法未作特别规定。通常习惯上依被保证为票据行为的位置来确定票据保证的位置，在被保证人为出票人或者承兑人时，票据保证应在票据正面进行，而被保证人为背书人时，票据保证则应在票据背面进行。[6]

另一方面，票据保证须记载法定事项。对此，各国的规定大致相同，但亦有区别。《票据法》第46条规定的法定事项为：表明“保证”的字样；保证人名称和住所；被保证人的名称；保证日期；保证签章。其中，表明“保证”的字样、保证人名称和住所、保证签章为绝对必要记载事项，不记载时，不发生票据保证的效力。而被保证人的名称、保证日期则为相对必要记载事项，未记载时，由法律进行推定，得并不影响票据保证的效力[7]：保证人未记载被保证人名称的，已承兑的汇票，承兑人为被保证人，未承兑的汇票，出票人为被保证人；保证人未记载保证日期的，出票日期为保证日期。（见第47条）《台湾票据法》和《票据法》的规定基本一样，相异的有二：其一为保证人名称和住所并不是法定的记载事项；其二为未记载被保证人名称的，《台湾票据法》的法律推定规则是“保证人未载明被保证人者，视为为承兑人保证，其未经承兑者，视为为发票人保证。但得推知其为何人保证者，不在此限。”（参见《台湾票据法》第59、60条）比较而言，《日本票据法》、《法国票据法》、《德国票据法》规定的法定记载事项较为简单，主要有：第一，保证的声明。即以“适用于担保”“作为担保人”“保证”或其他类似含义的批语、习惯用语表示。但同时，这些立法又承认略式保证，即虽然没有记载保证文句，仅有票据保证人在票面上签名者，视为保证的成立，签名者应承担票据保证人的责任（当然，出票人和付款人在票面的签名不在此限）。从解释上言，这种略式保证并不为《票据法》和《台湾票据法》所认同。[8]第二，被保证人名称。未载明被保证人者，视为为出票人保证，而不管汇票是否已经承兑。学者多认为，“汇票的承兑人为汇票的主债务人，如保证人代承兑人付款后，其他在汇票上签名的人，都可以免责，结果是使最多数票据债务人受益”，[9]因此，已承兑的汇票，未记载被保证人的，推定为承兑人保证应较为可取。第三，保证人签章。票据保证以保证人的签章为其有效成立的必要条件。如果没有保证人签章或者其签章系伪造，其有权以此对抗任何票据关系人的权利要求。

（三）、票据保证的效力

日内瓦法系各国关于票据保证效力的原理主要表现为：[10]

1、票据保证的从属性。即票据保证的保证人的保证责任从属于或决定于被保证人的责任，保证人的责任和被保证人的责任相同。一方面，就数量而言，除保证人只就票据金额的一部分而为保证外，被保证人的债务有多少，保证人也必须承担多少。就种类而言，保证人如果是为承兑人保证，就应负付款责任，如果为发票人或背书人保证，就应负担保承兑及付款的责任。[11]另一方面，持票人可以直接向被保证人主张权利，也可以直接向保证人主张权利。亦即在票据保证中，保证人不享有民法一般保证中保证人所享有的“先诉抗辩权”。

2、票据保证的独立性。即当被保证人的债务在实质上无效（如当事人无行为能力、受欺诈或票据被伪造等）的情况下，保证人仍得负保证之责。只有被保证的债务因欠缺形式要件（比如未记载绝对必要记载事项、记载了不得记载事项、行为人未签章等）而无效时，保证人的债务才会归于无效。

3、共同保证人的责任。《票据法》第51条规定：“保证人为二人以上的，保证人之间承担连带责任。”《台湾票据法》第62条也有同样的规定。据此，每一保证人均得对被保证的债务负全部责任，且这种连带责任是法定的，当事人不能以特约排除或更改此项连带责任。法国、德国、日本等国虽对此未作规定，但仍应该作同一理解。

4、票据保证人的权利。票据保证人履行保证责任后，保证债务消灭，保证人可以涂销被保证人及其后手的全部背书，从而以持票人身份取得对被保证人及其前手的追索权。对此，各国立法之原理相同，但表述稍有差异。《票据法》、《台湾票据法》规定为：保证人清偿债务后，得行使持票人对承兑人、被保证人及其前手的追索权。《法国票据法》、《日本票据法》、《德国票据法》规定为：票据保证人清偿票据债务后，取得票据上对被保证人及其前手的权利。这里，将保证人所取得的权利限定为追索权的立法，并不妥当。因为“在保证人清偿保证债务后的权利中，除了追索权外，如果保证人履行票据债务是在执票人向承兑人或付款人行使支付请求权（即付款请求权）之前进行的，票据保证人还可以先向承兑人或付款人行使支付请求权（付款请求权）。”[12]另外，保证人取得的权利是基于保证债务的清偿依法独立发生的，并不是从被保证人承继而来的，故被保证人及其前手的可以对抗原持票人的抗辩，不能用来对抗保证人。

（四）、关于隐存保证的问题

票据保证的目的在于增强票据本身的信用，但实际上，在票面上作票据保证的记载可能会暴露该票据的信用不足，因为信用良好的票据通常无须为保证。因此，票据债务人并不乐意保证人为保证行为时在票面上作出明确的记载。于是，更多的债务人采用了隐存保证的方式，即不以票据保证的方法，而以发票、背书、承兑或参加承兑等方法来达到保证的目的。比如，A以B为债权人发出汇票，但为了增强该汇票的信誉，A不直接将汇票交付与B，而是先以信誉较好的C为受款人，使C在汇票上背书后再交付与B，或者A欲向B签发汇票，为使B易于接受， 请C作为共同出票人而发出汇票。这里C的背书行为、出票行为实质上属于票据保证行为，但在汇票上却没有保证意旨或声明等其他记载，故而为隐存的保证行为。[13]隐存保证是日内瓦法系各国票据法理论上提出的概念，而无立法之明文。由于票据乃典型的文义证券，而隐存保证在外观上又是出票行为、背书行为、承兑行为等（如前述C的行为），因此，在票据法上完全适用出票、背书、承兑等相关规定，无票据保证之适用。相应的，隐存保证人只能以其外观上表现出的身份（如出票人、背书人、承兑人等）对票据负责。至于隐存保证中的保证人和债务人，并不发生票据法上的保证关系，但双方存在着基础关系却是勿庸置疑的。



二．英美法系关于票据保证的立法

英美法系票据保证之原理与日内瓦法系大不一样，而且该法系内部的立法也难为一致。

美国《统一商法典》第三编：“商业票据”中的3—416条“保证人的合同”把票据保证分为两种：保证付款和保证托收。前者是保证人在签名处加载“保证付款”或同义文句的保证，意指“签名者（即保证人）承诺如果票据到期不获付款，他将依据票载文义支付，无须持票人先向任何其他当事人要求清偿。”（见第1款）后者是保证人在签名处加载“保证托收”或同义文句的保证，意指“签名者（即保证人）承诺如果票据到期不获付款，只有在持票人对发票人或承兑人提起诉讼主张权利，而执行时又不能全部清偿时，或在发票人或承兑人变成无力清偿或出现其他情况而致使追索无效时，他将根据票载文义支付。”（见第2款）可见，保证付款和日内瓦法系的票据保证（特别是以承兑人或发票人为被保证人的保证）的原理很相似，但仍不尽全同，比如，保证付款是以保证人支付票款为主旨，因此不像日内瓦法系的保证人可能要同时承担担保承兑和付款的双重责任；再比如，持票人向保证付款的保证人行使权利，不需要提示票据、作退票通知及作成拒绝证书等，但在日内瓦法系，持票人向保证人行使权利时，应当遵循向被保证人行使权利同样的程序；还比如保证付款的保证人在票据到期不获付款时，才依票据文义支付，这意味着若被保证人为承兑人时，持票人则须先向承兑人请求付款，如果不获付款时，才能向保证人请求，但在日内瓦法系的票据立法中，持票人于到期日可直接向承兑人的保证人行使付款请求权。而保证托收则在日内瓦法系的票据立法中找不到相类似的规定，因为日内瓦法系各国是根本排除保证人行使先诉抗辩权的可能性。从此意义上讲，保证托收倒是和民法中的一般保证之原理相若。