甘肃省人大常委会


甘肃省文化娱乐市场管理条例
甘肃省人大常委会


（1997年7月30日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）

第一章 总 则
第一条 为了加强对文化娱乐市场的管理，保护文化娱乐活动经营者和消费者的合法权益，依据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 凡在本省行政区域内从事文化娱乐经营活动的单位或个人，均须遵守本条例。
第三条 本条例所称文化娱乐市场包括：
（一）营业性的演出和演出经纪活动；
（二）营业性的文化娱乐活动及场所；
（三）营业性的文化艺术展览和培训；
（四）电影拷贝的发行、放映；
（五）美术品的经营活动；
（六）法律、法规规定属于文化行政管理部门管理的其他文化娱乐经营活动及场所。
第四条 文化娱乐市场的经营和管理，必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，保障文化娱乐市场的繁荣和健康发展。
第五条 县级以上人民政府负责本行政区域内文化娱乐市场的领导工作。县级以上人民政府文化行政管理部门是文化娱乐市场的主管部门，各级工商、公安、税务、物价、卫生、环保等部门，应按照各自职责分工，做好文化娱乐市场的管理工作。

第二章 管理与监督
第六条 各级文化行政管理部门的职责是：制定并实施本行政区域内文化娱乐市场的发展规划，做好宏观调控；负责文化娱乐市场管理人员和经营人员的培训、考核；指导、监督和检查文化娱乐市场的经营活动。
第七条 省文化行政管理部门审批、管理省直属单位、省级社会团体、驻甘部队军以上直属单位、外地省级驻甘单位及外商、侨胞、港澳台胞投资经营的文化娱乐活动；审批、管理国务院文化行政管理部门规定或授权由省文化行政管理部门审批、管理的文化娱乐经营活动。
市、州（地区）文化行政管理部门审批、管理市、州（地区）直属单位、社会团体、驻甘部队师级直属单位以及外地的地级单位在本地申办的文化娱乐经营活动；管理省级文化行政管理部门委托管理的文化娱乐经营活动。
县（市、区）文化行政管理部门审批、管理除前两款以外的其他单位及个人申办的文化娱乐经营活动；管理上级文化行政管理部门委托管理的文化娱乐经营活动。
第八条 申请从事文化娱乐经营活动的单位或个人，应持上级主管部门或乡镇（街道）以上行政机关出具的正式文书，按本条例第七条规定的审批权限，到文化行政管理部门申领《文化经营许可证》，凭许可证到公安、卫生部门申领有关证件，在工商行政管理部门登记注册并领取《营
业执照》后方可营业。国务院文化行政管理部门另有规定的按其规定执行。
文化娱乐活动经营者变更经营场所名称、法定代表人或负责人、经营项目或经营地点，以及合并或者分设经营场所，应当依法办理变更登记手续。
第九条 文化行政管理部门审批文化娱乐经营活动，应当在接到申请20日内作出是否同意的答复，并办理相应手续；对临时性文化娱乐经营活动的申请，应当在5日内办理完毕。
第十条 文化行政管理部门对文化娱乐经营活动实行年审验证制度。文化娱乐活动经营者必须按规定时间到原发证机关办理审验手续。
第十一条 县级以上文化行政管理部门，按管理范围向文化娱乐活动经营者收取管理费，用于文化娱乐事业发展和市场管理。收费标准和管理使用办法，由省人民政府物价、财政部门制定。
第十二条 文化娱乐市场管理人员，应当根据法律、法规和有关规定，依法行使职权。管理人员执行公务时，必须有两人以上，并向被检查者出示国家或省统一制发的检查证件。经营者不得拒绝检查。
一切国家机关、社会团体、企业事业单位和公民，都有监督文化娱乐市场管理工作和揭发、举报经营活动中违法犯罪行为的权利。

第三章 经营与消费
第十三条 鼓励单位和个人到乡镇、农村经营文化娱乐活动，经营者可享受优惠政策。具体办法由省人民政府文化行政管理部门会同有关部门制定。
第十四条 经营者在核准登记范围内依法自主经营，其合法权益受法律保护。对侵犯其合法权益的行为有举报、控告、申诉的权利。
经营者有权拒绝无检查证件人员的检查，抵制检查人员以权谋私的行为，拒绝非发证机关扣缴经营证照。
经营者有权拒绝任何单位或个人无偿使用其经营场所和设施；有权拒绝不符合国家和省规定的任何收费和罚款。
第十五条 消费者参加文化娱乐活动必须文明、守法，其合法权益受法律保护。对经营者未按规定内容提供服务或超过标价的收费，消费者有权要求补偿或向有关部门投诉。
第十六条 从事文化娱乐经营活动，必须遵守下列规定：
（一）禁止有损国家尊严、民族团结的内容；
（二）禁止有宣扬淫秽色情、凶杀暴力、封建迷信以及其它损害人民群众身必健康的内容；
（三）禁止利用营业性文化娱乐活动及场所进行赌博、吸毒、卖淫、嫖娼等违法活动；
（四）禁止以任何方式提供色情服务；
（五）不准经营有奖电子游戏机活动；
（六）文化娱乐活动场所卫生以及室内灯光亮度，室内、外音量必须符合国家有关部门规定的标准；
（七）不准在学校周边从事影响教学的文化娱乐经营活动；
（八）不得超过当地文化行政管理部门规定的时间营业，不得妨碍周围单位、居民的工作、学习和休息；
（九）营业性歌舞厅等不适宜未成年人活动的场所不得接待未成年人；
（十）不得使用未取得版权的电影拷贝和音像制品。
第十七条 未经文化行政管理部门批准，不得私自组台（团）进行营业性演出。
第十八条 文化娱乐活动经营者必须按物价行政管理部门核定的经营价格明码标价。不得超标准收费。

第四章 奖励与处罚
第十九条 对遵守本条例，守法经营，成绩突出的单位或个人，文化行政管理部门应予表彰、奖励。
第二十条 违反本条例第八条规定的，由文化行政管理部门或其他有关部门责令停业，限期补办有关手续；逾期不办理的，由工商行政管理部门依法没收非法所得，并处以非法所得额三倍以下的罚款。
第二十一条 对不按时办理年审验证手续或拒绝管理人员持证检查的，由文化行政管理部门或其他有关部门责令停业，限期改正；逾期不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。
第二十二条 违反本条例第十一条规定，不按时交纳管理费的，由文化行政管理部门责令限期补交；逾期不交的，从逾期之日起，按每日3％加收滞纳金。
第二十三条 违反本条例第十五条、第十六条（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项以及第十八条规定的，由文化、工商、公安、物价行政管理部门，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》及有关法规处罚；构成犯罪的，由司法机关

依法追究刑事责任。
违反本条例第十六条（六）、（七）、（八）项规定的，由文化行政管理部门或其他有关部门责令改正，并处以1000元以上5000元以下罚款。
违反本条例第十六条（九）、（十）项规定的，由文化行政管理部门或者其他有关部门依照《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国著作权法》及有关法规处罚。
第二十四条 违反本条例第十七条规定的，由文化行政管理部门依法没收非法所得，并对组织者、接待演出单位分别处以非法所得额一至三倍的罚款。
第二十五条 文化娱乐市场管理人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由文化行政管理部门或其他有关部门责令改正依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
（一）对申请经营文化娱乐活动的单位或个人故意刁难，在规定时限内不予明确答复，或对符合开办条件的项目不予批准的；
（二）滥用职权，在实施检查和行政处罚中不严格依法办事的；
（三）在管理工作中以权谋私的；
（四）直接或变相参与文化娱乐经营活动的；
（五）在执法检查中通风报信，徇私舞弊的。
第二十六条 当事人对具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人对具体行政行为逾期不申请复议或不提起诉讼又不履行的，处罚部门可申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第二十七条 本条例实施中的具体应用问题，由省文化行政管理部门负责解释。
第二十八条 本条例自公布之日起施行。



1997年7月30日
行政复议制度与观念冲突之我见

熊伟


　　自1991年1月1日《行政复议条例》实施以来的十余年间，行政复议工作除了《行政复议条例》和《行政复议法》实施之初稍微“热”一点外，长期以来多数地区皆是门庭冷落，无人问津。且不说普通老百姓不了解行政复议的性质和作用，就连行政机关领导也很少过问这项工作，见诸于新闻媒体的行政复议工作消息报道更是寥寥无几，难怪乎曾经有人认为行政复议制度功能萎缩，名存实亡。但是，这项制度对于限制行权的过分膨胀，促进行政机关依法行政，保护公民、法人和社会组织的合法权益，确实有着其他制度无法替代的潜力和作用。因此，1994年10月9日，国务院对《行政复议条例》进行了修改，1999年4月29日，全国人大常委会第九次会议又将原行政复议条例上升为行政复议法，2007年5月23日国务院根据《行政复议法》制定了《行政复议法实施条例》。特别是2006年12月全国行政复议工作会议对行政复议委员会试点工作作出具体部署后，行政复议工作根据中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法以来，行政复议工作犹如枯木逢春，即将翻开其崭新的一页。新时期行政复议工作如何去旧鼎新；如何从根本上解决其生命活力问题，笔者认为有必要对行政复议制度与社会大众现实观念存在的不兼容问题作一些深层次的探讨。
　　
一．行政管理的规范化催生行政复议制度

　　党的十一届三中全会后，我国的经济基础发生了巨大的变革，随着我国经济体制改革的不断深化，与之相适应的政治体制改革也逐步展开。1979年至1989年的十年间，全国人大及其常委会颁布了60余部法律，国务院制定发布了600余项行政法规，国务院各部委和省级人民政府还制订了大量的规章。1987年10月党的十三大报告在提出改革的目标和任务的同时，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。实践证明，法制的建立既可使改革的成果得到巩固，又在为改革试点提供规范化的前提下促进新政策的出台，逐步形成经济、政治和社会生活的新规范。
　　从计划经济向社会主义市场经济的转换和发展，以及新的经济体制的确立，必然要求政府行政管理职能的转变，于是政府运用经济、法律和行政手段管理社会事务，便成为政府实现行政管理的主要措施。在政府运用法律手段管理社会事务方面，政府通过立法，制订了大量的行政管理规范，行政执法部门，遵循行政管理规范，实施行政管理，必然涉及管理相对人的权利和义务（主要是经济利益），一旦管理相对人认为其利益受到行政机关侵害，自1990年10月1日起可提起行政诉讼；1991年1月1日起便可申请行政复议。
　　从立法上讲，这似乎在管理者与被管理者之间建立了一个第三方公正调处的平台。然而，十几年来的实践证明，这个平台的作用与设计时的初衷相去甚远。
　　
二． 行政复议因与行政诉讼过多的雷同性，其作用正逐渐被信访制度所取代

　　《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法宗旨都是以监督、保障和救济为目的，换言之也叫做“保护弱者”。公民、法人和社会组织相对于行政机关（管理者与被管理者）处于弱势地位。行政机关作为行政法律关系中的行政主体，依照国家法律、法规（规章）的授权，独立行使行政管理权，无需征得管理相对人的同意。如果，这种行政职权行使不当，又没有给行政管理相对人“评理”的渠道，势必叠加逆反情绪，造成社会的不稳定因素，危及政权的巩固。行政诉讼和行政复议平台的设计者，试图通过这个法定的、程序性的、公正的平台解决那些管理相对人认为侵犯其合法权利的“不当行政行为”。然而，行政复议仍属雷同于行政诉讼式的准司法程序。一般老百姓不熟悉，行政机关也不喜欢。现在老百姓对管理者有意见，要吗走信访渠道；要吗走极端，引起新闻媒体重视，从而达到解决问题的目的。也就是说，信访和媒体已成为解决管理者和被管理者矛盾纠纷的主渠道，而行政复议的救济渠道正在逐步被边沿化。程序性、对抗式、复杂化的行政复议纠纷处理平台几乎是门可罗雀。

三． 行政复议制度的设计基本沿袭西方国家“三权鼎立”的司法制度，缺乏在我国实施的社会基础。这种社会基础既包括社会意识，也包括社会体制

　　从社会体制入手来考察行政复议制度，不难发现其权力制衡原则、司法最终监督原则、法制统一原则等等，在我国实施起来与西方国家有着大相径庭的情况。比如，司法最终监督原则，在我国的行政复议制度中叫做“诉讼终局”原则。由于行政复议绝大多数决定不能终局，必须受到法院的司法监督，而法院的行政判决虽然形式上二审终局，但并不能真正的终了，行政机关未执行二审判决，老百姓不按终审判决办事的案件不胜枚举。表面上是法院执行难的问题，实际上还是社会体制的问题。这种不能终局的原因还是与社会体制有关，因为在法院之外，还有信访程序，而信访包罗万象，即使法院判决生效，通过信访仍然可在较短的时间内解决问题，并且既不缴诉讼费，也不用请律师，还避免了繁杂的举证和调查，可谓简便有效。
　　不能否认“诉讼终局”原则，一当遇到“信访”则决不能终局。自然申诉、抗诉等司法程序更是形同虚设。所以，司法最终监督原则既不能使行政机关有效地处理问题，也不能实现其最终的权威性和确定性。
　　从社会意识来看，由于千百年封建意识形成的君臣思想、官本位思想以及近代世俗观念等在社会意识中的普遍性和顽固性。特别是纠纷最容易发生的群体—农村村民和下岗待业人员，其法制思想的缺失甚至到了令人吃惊的地步。在这些群体中，现代法制理念与封建残余思想存在着激烈的观念冲突。全国人大常委会在草拟《中华人民共和国行政复议法》立法调研中将1990年12月24颁布的《中华人民共和国行政复议条例》实施后存在的问题归纳为，老百姓由于怕官，在对行政机关提起行政复议的问题上往往是“不敢告、不会告、不愿告”，就是这种观念冲突的真是写照。有人说《中华人民共和国行政复议条例》从其出生时起，就决定了它先天的缺陷，之后的《中华人民共和国行政复议法》仍然摆脱不了相同的命运。笔者认为制定这部法律本身并没有什么问题，但是其运行的环境确实存在诸多问题。老百姓不敢告是一方面，行政机关在与老百姓对簿公堂的问题上也存在较大的思想障碍。无论是行政复议还是行政诉讼，行政机关很自然地把与管理相对人的关系视作“老子与儿子”的关系，在处理与管理相对人的纠纷时，往往是居高临下，不容置疑。一旦得知在复议或诉讼中与管理相对人平起平坐，行政机关多数都采取应付态度。尤其是行政复议决定作出后，申请人不服，可向人民法院提起行政诉讼，更让行政机关难以接受。实践中行政机关往往认为，行政复议中行政机关本来是裁判员。可是，一旦复议申请人不服，向法院提起行政诉讼，复议机关还要当被告，挨板子不说，“裁判”的权威扫地。所以，多数行政机关对待行政复议不是消极怠工，就是维持了事。理论界曾有人总结出行政复议的种种弊端，比如：管辖体制条块分割，复议功能弱化；机构缺少独立性，复议公正难以实现；黑箱式操作，复议公信力不高；受理缺少积极性，复议渠道不畅通；媒体宣传太少，公众认知度不够；组织和物质保障条件较差；综合处理案件的能力不强等等。这些原因归结起来，说到底，还是行政机关首长的法律意识问题，在深究下去仍然还是社会意识的潜在作用。所以，无能从社会意识，还是社会体制来讲，都缺乏行政复议或行政诉讼模式的生存环境，也就无怪其实施过程会出现种种问题了。
　　
四． 行政复议制度设计时对复议机关的角色定位不准，是行政复议功能难以发挥的主要原因

　　现行行政复议制度就如同古代角斗或擂台摸式的演化，一旦进入复议程序，当事人双方便通过举证、申辩、答复等形式竭尽全力进行争斗、对抗，最后总要分个“输赢”，谁败诉了，面子上都不好看。当然，在建国几百年的西方国家，由于其风俗习惯的不同，抑或是法制观念的普及，对这种争斗的评判大家早都习以为常。但是，在改革开放后行政法才刚刚起步的中国老百姓心目中，民不与官斗，官不与民争利；“胜者为王，败者为寇”的观念还是根深蒂固的。“民告官”、“打官司”，无论民还是官都会觉得伤和气，败诉一方还要承担相应的经济行政责任。老百姓走复议或诉讼渠道往往是万不得已，行政机关复议或应诉大都迫于无赖。复议或诉讼均不是“民和官”价值取向的主渠道，无论输赢最后都是耗时耗力，得不偿失。虽然，有人把行政复议当作“救济”渠道，视为解决行政纠纷的一种方式，但实际上由于行政复议基本上不能终局，缺乏权威性，其救济作用微乎其微。另一方面，行政复议机关的层级监督也因“裁判员”也要被“打板子”当被告，而很难发挥实际作用。救济没有权威，监督难以发挥作用。行政复议机关究竟是解决行政争议的“裁判员”还是原具体行政行为的“后援团”？行政复议法的设计者似乎并没有定位清楚。当然，行政复议功能就不能正常发挥。

五．修改行政复议法，确立行政复议的独特地位

　　2009年6月，四川省出台了《关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的意见》，规定“大调解”工作体系由党委、政府统一领导，政法综治机构综合协调，司法行政、政府法制部门和人民法院分别牵头，有关部门各司其职，社会广泛参与，条块结合、齐抓共管、协调联动。《意见》确立了调解优先原则，在机制保障、突出行政调解作用，强调人民、司法、行政三大调解联动等方面有显著特点，走在了全国的前列。这种强有力的领导体系，自下而上的工作队伍，灵活务实的工作方法，不失为当前有效化解社会矛盾纠纷的新思路。行政复议工作完全可以在改革行政复议制度，修改行政复议法后，解决行政复机制软弱无能的尴尬问题，承担起化解行政纠纷的主要责任。
　　改革行政复议制度最关键的一个问题就是要解放思想，突破不符合中国国情的行政法理论禁锢。在众多陈旧过时的行政法理论中，对行政复议功能影响最大的，当属“行政复议是二次行政行为”一说。该理论再与诉讼终局原则相结合，便形成了行政复议决定改变或撤销原具体行政行为的，复议机关是被告的问题。按照这一理论的逻辑关系，复议机关在办理行政复议案件中，发现不当或错误的具体行政行为，则作出变更或撤销的复议决定，从而达到纠正违法或不当的行政行为，实现对复议申请人的救济目的。但是，实践证明行政复议法在立法上忽略了行政管理中大量涉及的有第三人的情况。比如确权行为（土地使用权），复议机关无论维持、变更还是撤销原行政行为，总有一方当事人不服，形成“跷跷板”情况，原有的纠纷通过行政复议没有任何进展。再如行政确认行为（如工伤认定），行政机关只能选择“是”与“非”。进入复议程序后，复议机关无论作出“是”与“非”的复议决定，不是工伤申请人不服，就是用工单位不服。而且，对实体正确，但程序和适用法律错误的确认行为几乎无法改变。如果撤销、变更或是确认违法，责令原行政机关重新作出的行政行为结果仍然一样，对于管理相对人来讲，问题没有解决，反而认为行政机关官官相护。而这类行政复议案件往往涉及面广，情况复杂，个案与个案之间没有可比性。上述行政复议案件比因行政处罚引起的复议案件要多得多，哪怕把作出“一次、二次”行政行为的行政机关都诉至法院也是于事无补的。
　　要从根本上解决这类问题，必须改革行政复议制度，摈弃行政权力怕什么就定什么条款来限制的思路，而应该从怎样才能更好的发挥行政复议区别于行政诉讼和信访的特殊优势来考虑问题。笔者集十八年从事行政复议工作的体会，提出如下几点意见：
　　(1)坚持行政复议条块结合以块为主的原则，以同级政府复议为主，发挥政府主导全面的作用，通过行政复议，发现行政决策中带普遍性的问题，以政府通报（通知）的形式，纠正违法个案，防止相同事件发生，指导面上工作。
　　(2) 确立行政复议复查、评议的法律定位。行政复议机关复议中应吸纳社会各界代表参加，公正透明地对复议申请人提出的事项作出评判。改《行政复议决定书》为《行政复议评查书》，并通过社会媒体予以公布。行政复议机关对下级行政机关不当或违法的具体行政行为，用《通报》、《整改意见书》等行政内部管理方式下达。行政复议申请人对《行政复议评查书》有不同意见，不能提起行政诉讼，只能就原行政行为提起行政诉讼。
　　（3）简化复议程序，缩短复议时间。废除《行复议法》第十七条、第二十条、第二十三条及《行政复议法实施条例》第二十九条第三十一条等对受理的规定，设立行政复议受理专门机构，统一受理行政复议申请。行政复议机关收到复议申请后，只要当事人通讯联系方式明确，一律以《行政复议评查书》给予回复的办法处理。根据现代通讯条件，既可书面回复，也可通过短信、电子邮件或网上公布等方式回复。凡是回复的《行政复议评查书》行政机关必须存档备查。所有复议申请均不受时限、次数限制。
　　进一步体现及时便民原则，大刀阔斧地压缩行政复议办理时限规定，基本时限设置为一个月，特殊列外情况再延长一个月。即行政复议机关以月为期，每月处理一批行政复议申请，并公布一批《行政复议评查书》，当月未公布的顺延至下月。
　　（4）变革目前行政复议实际上是一人或二人办案的模式，采用由行政复议机关邀请社会各界组成的专门审查会议，由作出具体行政行为的行政机关（组织）汇报，专门审查会议讨论，行政复议机关领导决定的形式对复议事项负责。
　　按照以上观点，实际上体现了行政机关内部监督与社会监督相结合；内部监督与“社会救济”相分离的原则。通过为群众答疑解难和行政机关自我纠错，既有利于做好群众的工作，又有利于行政机关及时改正工作，还实现了复议机关公正、权威、亲民的价值取向，最终实现中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》的工作要求。
　　行政复议制度实施十八年来的历史证明，行政复议如果只是处理个案，是没有出路的。如何使政策和法制观念更好的融合，通过行政复议渠道发现行政决策和行政执法中带普遍性的问题，在解决这些问题的过程中，进一步完善行政决策，规范行政执法，才是行政复议工作的主要目的。




二??九年十一月十六日

作者：熊伟
单位：四川省泸州市政府法制办

参考资料：
《行政复议法实施中存在的问题及对策分析》；《行政复议制度的价值取向与改革思路》；《中国行政法基础理论》；《行政法律关系研究》；《行政复议法释义》。